"Wir sind kaum weitergekommen"

Gespräch mit dem früheren Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Kirchentagspräsidenten Erhard Eppler über fünf Jahrzehnte Entwicklungspolitik
Foto: dpa/Tim Brakemeier
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zeitzeichen: Herr Dr. Eppler, das Ministerium für Entwicklungszusammenarbeit ist im vergangenen Jahr fünfzig geworden. Und im Juni vor fünfzig Jahren haben die beiden großen Kirchen und die Bundesrepublik ihre Zusammenarbeit in der Entwicklungshilfe vertraglich geregelt. Kann die deutsche Entwicklungshilfe auf eine Erfolgsgeschichte zurückblicken?

Erhard Eppler: Ich würde nicht von einer Erfolgsgeschichte reden, aber von einem permanenten Lernprozess, der manche Erfolge und manche Pannen produziert hat, mehr Erfolge als Pannen. Aber die Entwicklungshilfe war für die meisten Entwicklungsländer immer marginal, verglichen mit Rohstoffpreisen, internationalem Zinsniveau oder der Fragilität vieler Staaten.

Was haben Sie denn in dieser Zeit gelernt?

Erhard Eppler: Ich habe relativ früh gelernt, dass wir den Menschen im Süden nicht unsere Lebensform aufdrängen dürfen. Später habe ich dann gelernt, wie schwer es ist, über die Frage, wie die Menschen in diesen Ländern eigentlich leben wollen, in einen wirklichen Dialog zu kommen. Heute gibt es selbst in Hütten Fernsehgeräte, in denen die Leute meist Berichte und Serien aus den USA oder Europa sehen. Das erzeugt problematische Vorbilder, denn es ist unwahrscheinlich, dass ein Bauer im Tschad je so leben kann wie ein texanischer Ölmagnat.

Lange Zeit war aberZiel der Entwicklungshilfe, dass die Länder des Südens den Weg der Industriestaaten nachvollziehen. Doch dieses Denken ist angesichts der Umweltzerstörung und des Klimawandels überwunden worden, oder?

Erhard Eppler: Wir hatten es bereits in den frühen Siebzigerjahren überwunden. Sie waren theoretisch und praktisch, national und international die große Zeit der Entwicklungshilfe. Aber seither sind wir kaum weiter gekommen.

Inwiefern?

Erhard Eppler: Unter den Ministern, die an den so genannten "Tidewater-Konferenzen" teilgenommen haben, sind wir in der Frage der Koordination der nationalen Anstrengungen beinahe soweit gewesen wie die Verantwortlichen heute. Das heißt, das Problem ist heute noch genau so wenig bewältigt wie damals. Außerdem ist uns schon damals klar gewesen: "Entwicklung" kann schon aus ökologischen Gründen nicht einfach "Wirtschaftswachstum" bedeuten. Das ökologische Denken hat damals begonnen, und wir haben bald verstanden, dass die Entwicklungsländer gut daran täten, nicht alle unsere Fehler nachzumachen und dass man Ziele für jedes einzelne Land unterschiedlich formulieren müsste.

Und was ist dann passiert?

Erhard Eppler: Dann kam in den Achtzigerjahren die marktradikale Welle. Sie hat das ökologische Denken fast überall weggefegt. Wenn man überhaupt noch von der Entwicklungszusammenarbeit etwas erwartet hat, dann als nachholende Entwicklung der Industrieländer. Darüber hinaus hat es noch eine marktradikale Fundamentalkritik gegeben. Wer es schon für ein Übel hält, wenn eine Regierung in die Wirtschaft des eigenen Staates eingreift oder ihr einen verbindlichen Rahmen setzt, kann nicht gut dafür sein, dass fremde Regierungen in einen Markt eingreifen.

Die Marktradikalen sind allerdings derzeit in der Defensive, und es gibt ja spätestens seit der Konferenz von Rio vor zwanzig Jahren den Konsens, dass Entwicklungshilfe nicht nur als Wirtschafts entwicklung zu denken ist, sondern mit der Klima- und Handelspolitik verknüpft werden muss. Sind wir über die Siebzigerjahre wirklich nicht hinausgekommen?

Erhard Eppler: Doch, in einzelnen Dingen: Meine Nachfolgerin Heide Wieczorek-Zeul hat zum Beispiel die Sonnenenergie in den Entwicklungsländern gefördert. Und das ist Entwicklungsarbeit im eigentlichen Sinn des Wortes. Wenn man ländliche Gebiete in Afrika mit Sonnenstrom versorgt, entstehen auch auf dem Land Werkstätten und kleine Fabriken. Die Menschen müssen dann nicht mehr in die großen Städte wandern und dort in Slums hausen. Es gibt heute Chancen, die wir damals nicht gehabt haben. Aber wenn ich die gesamte Diskussion betrachte, gewinne ich den Eindruck, dass wir in den vergangenen vierzig Jahren nicht sehr viel weiter gekommen sind. Ja, es werden, zumindest in Deutschland, sogar grundlegende Prinzipien in Frage gestellt.

Sprechen Sie jetzt über Dirk Niebel, einen Ihrer Nachfolger?

Erhard Eppler: Ja. Ich habe immer ein Prinzip stur verfolgt: Der einzige Maßstab für die Frage, welche Hilfe geleistet wurde, ist für mich gewesen: Wie wirkt sie sich auf das Entwicklungsland aus, und nicht, welche deutsche Firma könnte etwas dorthin exportieren. Aber ich glaube, was wir im Augenblick in Deutschland erleben, ist eine Episode, die wahrscheinlich in anderthalb Jahren zu Ende sein wird. Herr Niebel wird wohl kaum noch einmal dieses Ministerium bekommen, und sein Nachfolger oder seine Nachfolgerin werden sich wieder in die Kontinuität der deutschen Entwicklungspolitik einfügen.

Aber ist es nicht viel ehrlicher, Entwicklungspolitik als erweiterte deutsche Industriepolitik zu betreiben? Viele Kritiker sagen, dass von der Entwicklungshilfe sowieso vor allem die Entwicklungshelfer und die Industrie der reichen Länder profitieren.

Erhard Eppler: Erstens stimmt das nicht. Und zweitens ist für Industriepolitik das Bundeswirtschaftsministerium zuständig. Sehen Sie, der gesamte Etat der Entwicklungshilfe hat immer etwa ein Prozent unseres Exportes umfasst. Glauben Sie im Ernst, dass ein so exportstarkes Land wie Deutschland, dessen Ausfuhren jährlich um ein Vielfaches der Entwicklungshilfe steigen, diese Art von Hilfe nötig hätte? Wir Deutschen exportieren ja nicht zu wenig, sondern nach Meinung der meisten Ökonomen eher zu viel. Und selbst wenn man die Entwicklungshilfe als Exporthilfe verstünde, wären das doch Peanuts im Vergleich zum normalen Exportgeschäft. Wenn bei Projekten etwas für die deutsche Industrie abfällt, ist dagegen nichts einzuwenden. Aber das darf nicht der Maßstab sein. Der muss vielmehr lauten: Wie verwenden wir das Geld, das wir haben, optimal für die Länder, denen wir helfen wollen?

Aber Entwicklungshilfe ist doch nicht nur eine karitative Wohltat, sondern auch ein Geschäft.

Erhard Eppler: Sie ist weder das eine noch das andere. Schon der erste BMZ-Minister Walter Scheel hatte die Parole "Hilfe zur Selbsthilfe" ausgegeben. Und daran haben sich praktisch alle Nachfolger gehalten - wie immer sie die Parole auch im Einzelfall ausgelegt haben. Jedenfalls ist es immer um den Versuch gegangen, Projekte zu initiieren, die die Einheimischen fortführen konnten. So sind Menschen aktiviert worden. Wir wollten ihnen die Chance geben, sich selbst zu helfen.

Also greift die Kritik zu kurz, dass Entwicklungszusammenarbeit letztlich nur den westlichen Ländern hilft und nicht den Ländern, denen sie eigentlich helfen soll?

Erhard Eppler: Wenn die Entwicklungshilfe oder die "Entwicklungszusammenarbeit", wie man heute sagt, richtig konzipiert ist, dann ist sie konzipiert auf die Wirkung im Land und für das Land. Und alles andere sind Abfallprodukte.

Sie haben ja sehr viel über die Rolle des Nationalstaates nachgedacht, gesprochen und geschrieben. Halten Sie es denn für sinnvoll, dass die Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der EU nach wie vor eine nationale Aufgabe ist?

Erhard Eppler: Sowohl in der Amtszeit meines Vorgängers Wischnewski als auch in meiner haben wir bereits heftig über die Frage diskutiert, ob wir stärker bilateral oder multilateral arbeiten sollten. Wobei multilateral natürlich auch UN-Organisationen einschloss, nicht nur die europäischen. Ich war schon damals der Meinung, und ich bin es heute noch, dass in einer Zeit, in der die nationalen Empfindlichkeiten in Entwicklungsländern immer weiter wachsen und die Angst vor spätkolonialen Eingriffen nicht abnimmt, die multilaterale Hilfe über UN-Organisationen und europäische weniger anstößig ist, als die von Nationalstaaten. Deshalb empfand ich es geradezu als reaktionär, dass in den letzten zwei Jahren die multilaterale Hilfe eingegrenzt wurde, weil wir selbst von der bilateralen mehr profitierten. Vielmehr ist es Zeit, die europäische Hilfe auf Kosten der nationalen auszubauen. Diese Verschiebung fand bisher natürlich ihren Widerstand bei den Kolonialmächten Frankreich und Großbritannien, die ganz stark auf ihre früheren Kolonien konzentriert sind.

In einem Interview, das "Der Spiegel" 1970 mit Ihnen geführt hat, wird deutlich, dass Entwicklungspolitik immer der grundsätzlichen Kritik von links und rechts ausgesetzt gewesen ist. Während die einen sagen, sie zementiere postkoloniale Strukturen, befürchten die anderen, es würden Revolutionäre ausgebildet. Wie haben Sie Kurs gehalten, was war Ihr Kompass?

Erhard Eppler: Der war ziemlich simpel. Mich hat die Frage geleitet: Wird es den Menschen, mit denen wir da zu tun haben, nachher besser gehen oder nicht? Die übrige Diskussion, gerade auch den Vorwurf des Neokolonialismus, habe ich dagegen als außerordentlich abstrakt empfunden. Nehmen wir mal den Vorwurf, Entwicklungshilfe und Entwicklungszusammenarbeit zementierten postkoloniale Strukturen. Da stelle ich die Gegenfrage: Ist das zentrale Problem nicht, dass in den afrikanischen Ländern staatliche und zivilgesellschaftliche Strukturen oft völlig fehlen? Wer zum Beispiel verhindern will, dass aus einem Failing State, einem Staat mit sehr instabilen Regierungs- und Verwaltungsstrukturen, ein Failed State wird, der muss die staatlichen Strukturen stärken, etwa die Innenministerien oder die Schulverwaltungen unterstützen, damit Entwicklung überhaupt stattfindet und kein Chaos entsteht.

In Ihrer Amtszeit als Minister war die Welt politisch noch in zwei Lager geteilt, es herrschte der Kalte Krieg. Inwiefern hatte das Ihre Arbeit beeinflusst?

Erhard Eppler: In viel höherem und problematischerem Maße als die Einwirkung der Wirtschaft. Die deutsche Entwicklungshilfe ist Anfang der Sechzigerjahre dadurch entstanden, dass das Auswärtige Amt diejenigen Länder belohnen wollte, die die DDR auf keinen Fall anerkannten. Dann wollte man Staaten abhalten, die DDR anzuerkennen. Schließlich mussten wir in viel zu vielen Ländern aktiv werden. Aber dafür war weder die Wirtschaft noch die Entwicklungspolitik verantwortlich, sondern das war ein Diktat der Außenpolitik.

Hat das Ende des Kalten Krieges die Entwicklungshilfe von ideologischen Vorgaben befreit?

Erhard Eppler: 1972 besuchte der sambische Präsident Kaunda Bonn. Bei einem Abendessen hielt Bundeskanzler Willy Brandt eine Tischrede, die ich bis heute in Erinnerung behalten habe. Er hat zu Kaunda gesagt: "Wenn wir euch helfen wollen, solange wir im Kalten Krieg sind, ist uns immer ein Arm auf den Rücken gebunden." Brandt, dessen Entspannungspolitik auf dem Höhenpunkt war, sagte außerdem: "Ich möchte, dass wir beide Arme frei bekommen."

Das hat er zum Glück noch erlebt.

Erhard Eppler: Ja, aber glücklicherweise hat er nicht mehr voll erlebt, was dann gekommen ist. Denn das Ende des Kalten Krieges hat die Entwicklungsarbeit keineswegs erblühen lassen. Sie wurde unter Federführung der USA zurückgefahren, weil diese ihre Hilfe unter strategischen Gesichtspunkten gesehen haben. Und die Europäer sind nicht in die Bresche gesprungen, sondern haben es den Amerikanern nachgemacht. Brandts Hoffnung hat getrogen. Eine große Enttäuschung - auch für mich.

Aber offiziell wird doch noch immer das Ziel verfolgt, die Entwicklungshilfe bis 2015 von gegenwärtig knapp 0,4 Prozent des Bruttosozialprodukts auf 0,7 Prozent hochzufahren ...

Erhard Eppler: Das erste Mal wurde dieses Ziel in Brandts Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969 verkündet.

Und warum ist das in 43 Jahren nicht umgesetzt worden?

Erhard Eppler: Das hat mit dem Stellenwert in der öffentlichen Meinung zu tun. Sogar die großen deutschen Zeitungen veröffentlichen gerne die Fundamentalkritik an der Entwicklungshilfe und haben meist keinen Fachmann für dieses Thema. Das ist in anderen Ländern, etwa in den Niederlanden und in Schweden, anders. Der zweite Grund, der vor allem für die letzten zwanzig Jahre gilt, ist die dauerhafte Unterfinanzierung von Gemeinden, Ländern und dem Bund. So gibt es in Deutschland viele dringende Bedürfnisse, hinter denen Wähler stehen, während Menschen in Afrika hier nicht wählen dürfen.

Gibt es solche Tendenzen auch im kirchlichen Bereich? Schließlich wird das Geld auch dort immer knapper ...

Erhard Eppler: Als ich Minister geworden war, war die Weltkirchenkonferenz von Uppsala 1968 gerade zu Ende gegangen. Dort hatten sich die dem Weltkirchenrat angehörenden Kirchen, auch die deutschen, dazu verpflichtet, zwei Prozent ihres Etats für Entwicklungshilfe auszugeben. Das bedeutete für mich als frisch gebackenen Entwicklungshilfeminister eine große Verpflichtung, aber auch Rückenwind. Die beiden großen Kirchen waren damals meine besten Stützen. Die Zwei-Prozent-Verpflichtung war ein Zeichen, aber ich glaube nicht, dass es heute noch sehr viele Kirchen gibt, die sie einhalten. Aber wenn man nach den Kräften sucht, die in Deutschland, mehr oder minder energisch, eine an den Interessen der Entwicklungsländer orientierte Politik fordern, sind es nach wie vor die Kirchen.

Sie kennen beide Seiten gut, die staatliche und die kirchliche. Gibt es bei der Entwicklungshilfe zwischen beiden fundamentale Unterschiede?

Erhard Eppler: Es gibt in der Methode natürlich wichtige Unterschiede. Die Kirchen haben den großen Trumpf, dass sie in den Entwicklungsländern solide, nichtkorrupte Partner haben. Die kirchliche Entwicklungshilfe kann ja auch an einer mehr oder minder fähigen Bürokratie vorbei geschehen. Die staatliche Entwicklungshilfe kommt hingegen an dieser Bürokratie nicht vorbei. Das war einer der Gründe, warum ich immer dafür plädiert habe, einen Teil der staatlichen Mittel an die Kirchen zu geben, weil sie größere Chancen haben, mit verlässlichen Partnern zu arbeiten.

Es ist eine Besonderheit in Deutschland, dass die Kirchen einen eigenen Titel im Haushalt des Ministeriums haben, über den sie frei verfügen können ...

Erhard Eppler: Und zwar von Anfang an. Das haben alle Minister durchgehalten, da hat es nie Kontroversen gegeben.

Kirchliche Entwicklungshilfe fing mit den Missionaren an. Und auch heute sind viele kirchliche Hilfswerke noch sehr stark vom Geist der Missionare geprägt. Können wir noch etwas von der Mission lernen?

Erhard Eppler: Die Missionare haben sehr früh verstanden, dass sie den Menschen in den armen Ländern nur dann helfen können, wenn sie sie zur Selbsthilfe befähigen. Denn die Missionare haben ja keinen Etat gehabt, um Geld auszuschütten. Dieses Bemühen, Menschen zu ihrem eigenen Vorteil zu aktivieren, sie auf eine Aufgabe hinzuweisen und ihnen zu sagen: Wenn ihr hier, aus diesem Fluss, Wasser in einen Graben leitet und so eure Reisfelder bewässert, dann geht es euch besser - die Methode ist immer noch zeitgemäß.

Spielt die Kirche bei der Entwicklungszusammenarbeit die Rolle, die sie spielen sollte?

Erhard Eppler: Es gibt Zeiten, in denen die Entwicklungsarbeit in den Kirchen eine große Rolle spielt, und es gibt solche, in denen das weniger im Vordergrund steht. Aber im Grundsatz läuft die Arbeit der Kirchen parallel mit den besten Versuchen der staatlichen Entwicklungshilfe

Ein großer Unterschied zu Ihren Jahren als aktives Regierungsmitglied ist die veränderte geopolitische Lage. Die Sowjetunion ist implodiert, China ist auf dem Weg zur Supermacht, und Lateinamerika hat sich sehr stark entwickelt. Nur in Afrika scheint sich nichts zu ändern. Dieser Kontinent hinkt weiter hinterher und driftet weiter ab. Wie sehen Sie die Zukunft Afrikas in dieser veränderten Welt?

Erhard Eppler: Lange Zeit war für mich die Zukunft Afrikas außerordentlich düster. Sein Anteil am Welthandel hat sich innerhalb von zwanzig Jahren halbiert. Afrika ist praktisch abgehängt worden und allenfalls noch als Rohstofflieferant von Interesse. Nirgendwo gibt es so viele zerfallende oder zerfallene Staaten. Wichtig ist aber auch: Von der eine Milliarde Menschen, die unter der Grenze des Existenzminimums leben, leben noch immer die Hälfte in Indien und in China. Doch die Armut dort zu bekämpfen, ist nicht mehr unsere Aufgabe. Länder, die Milliardäre produzieren, müssen ihren Armen selber eine Perspektive geben. Wir Europäer sind ohnehin mehr für Afrika verantwortlich als für jeden anderen Kontinent. Und jetzt können wir uns mehr denn je zuvor auf Afrika konzentrieren. Darin liegt eine große Aufgabe, aber auch eine Hoffnung.

Um dort die gleiche Entwicklung wie in China zu ermöglichen?

Erhard Eppler: Ich glaube nicht, dass Afrika - etwa die Sahel-Staaten, oder auch Ostafrika - unbedingt riesige Konzerne hervorbringen muss. Aber ich könnte mir sehr gut vorstellen, dass Afrika trotzdem ein Lebensniveau finden kann, das zwar anders ist als unseres, aber für die Menschen erträglich. Große Teile Afrikas hätten zum Beispiel die Chance, das Zeitalter der fossilen Energien zu überspringen. Wenn die Europäer dabei helfen würden, könnte nach meiner Überzeugung, auch die Landflucht gestoppt werden. Ein post-fossiles Entwicklungsmodell, das natürlich von Land zu Land zu variieren wäre, gemeinsam mit den Afrikanern zu erarbeiten, zu formulieren, das wäre den Schweiß der Edlen wert.

Das Gespräch führten Stephan Kosch und Jürgen Wandel am 22. März in Schwäbisch-Hall.

Literatur

Erhard Eppler: Eine solidarische Leistungsgesellschaft. Epochenwechsel nach der Blamage der Marktradikalen. J.H.W. Dietz Nachf. GmbH, Bonn 2011, EUR 15,90.

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Stephan Kosch

Stephan Kosch ist Redakteur der "zeitzeichen" und beobachtet intensiv alle Themen des nachhaltigen Wirtschaftens.

Erhard Eppler

Erhard Eppler war von 1968 bis 1974 der für die Entwicklungszusammenarbeit zuständige Bundesminister, zunächst in der großen Koalition unter Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU), später dann als Mitglied des Kabinetts Willi Brandt. Auch der Regierung unter Helmut Schmidt gehörte Eppler kurz an, trat dann aber aus Protest wegen Kürzungen seines Ministeriumsetats von seinem Amt zurück. Danach engagierte der SPD-Politiker sich verstärkt in der EKD und war unter anderem von 1981 bis 1983 und von 1989 bis 1991 Präsident des Deutschen Evangelischen Kirchentages.


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