Stein des Anstoßes

Über das Problem der Staatsleistungen für die Kirchen in Deutschland
Immer wieder sorgen steigende Staatsleistungen für  mediales Aufsehen und rufen Kirchenkritiker auf den Plan. Foto: google/ vld
Immer wieder sorgen steigende Staatsleistungen für mediales Aufsehen und rufen Kirchenkritiker auf den Plan. Foto: google/ vld
Etwa eine halbe Milliarde Euro zahlt der deutsche Staat jährlich den beiden großen Kirchen. Diese so genannten Staatsleistungen beschäftigen immer wieder die Öffentlichkeit. Der Staatsrechtler Ansgar Hense, Direktor des Instituts für Staatskirchenrecht der Diözesen Deutschlands in Bonn, erläutert die komplexen Sachverhalte, die auch auf die Weimarer Reichsverfassung von 1919 zurückgehen.

Runde Jubiläen bieten Anlass, inne zu halten. In der Spannung zwischen Gestern und Morgen wird das Vergangene bedacht und Überlegungen angestellt, wie es weiter gehen kann oder soll. Das 100-jährige Jubiläum der Weimarer Reichsverfassung (WRV) erinnert an eine verfassungsgeschichtliche Zäsur. Zäsuren sind aber nicht völlig losgelöst von bisherigen geschichtlichen Entwicklungszusammenhängen. Lebte in der Stellung des Reichspräsidenten der WRV nicht ein wenig ein monarchisches Element fort, selbst wenn das Deutsche Reich eine Republik war? Verfassungsgeschichtliche Zäsuren sind nicht immer scharfe Einschnitte, sondern durchaus kompromisshafte Übersetzungen von Ordnungsvorstellungen, die bei dieser Gelegenheit in die neue Zeit und neue Ordnungsaufgaben übersetzt und damit durchaus grundsätzlich geändert werden.

2019 ist aber nicht nur das Jubiläumsjahr des Inkrafttretens der WRV, sondern es wird auch das 70-jährige Jubiläum des Grundgesetzes (GG) gefeiert. Der Zusammenhang beider Jubiläen manifestiert sich verfassungsrechtlich in besonders augenfälliger Weise in den Bestimmungen zum Verhältnis von Staat und Religion. Das GG erklärt den wesentlichen staatskirchenrechtlichen Normenbestand der WRV qua verfassungsgestaltender Grundentscheidung zu - wie das Bundesverfassungsgericht es später formuliert - „vollgültigem Verfassungsrecht“. Das Staatskirchenrecht der WRV wird dem GG durch Artikel 140 „inkorporiert“. Andere Bestimmungen des GG knüpfen dem Grunde nach ebenfalls an Regelungsgehalte der WRV an, der ausdrückliche Normentransfer ist aber das markante Zeichen des deutschen Staatskirchenrechts bis heute.

Unter der Überschrift „Aufgabe erfüllt“ hat der Berliner Staatsrechtler Christian Waldhoff in der Frankfurter Allgemeinen vom 29. Oktober 2018 herausgearbeitet, dass die durch die WRV gefundene Ordnung von Staat und Religion sich nicht nur bewährt hat, sondern auch Bestand haben dürfte, um religionsverfassungsrechtliche Herausforderungen der Zukunft zu lösen. Im Folgenden sollen aber nicht die gewiss wichtigen Regelungsaspekte der so genannten Weimarer Kirchenartikel - was normgemäß betrachtet, eine Falschbezeichnung ist, da die Verfassungspositionen von sämtlichen Religions- und auch Weltanschauungsgemeinschaften beansprucht werden können - diskutiert werden. Mit dem Weimarer oder grundgesetzlichen Verfassungsjubiläum ist eine Spezialproblematik verbunden, die das besonders sensible Gebiet von Kirchenfinanzen betrifft. Gemeint ist nicht das Kirchensteuersystem, sondern die Frage der so genannten Staatsleistungen. Gut eine halbe Milliarde Euro zahlen die Bundesländer pro Jahr gegenwärtig an die Kirchen. Dieses Themengebiet ist in dem Gesamtkontext Kirchenfinanzierung und Religionsförderung ein kirchenrechtspolitischer Dauerbrenner.

Die Problematik der Staatsleistungen unterliegt dabei gewissen Publizitätskonjunkturen. Zeiten großer, öffentlichkeitswirksamer Diskussionen stehen eher ruhige Zeiten gegenüber. Zuletzt wurde in der Kleinen Anfrage der AfD-Bundestagsfraktion zum Thema „Finanzierung von Religionsgemeinschaften“ die Frage der Staatsleistungen mitbehandelt. Die Frage, „inwieweit sieht die Bundesregierung Handlungsbedarf bezüglich der Reformierung von Staatsleistungen an Religionsgemeinschaften, und welche konkreten Pläne für die aktuelle Legislaturperiode hat sie“, wurde durch Verweis auf die Antwort einer Anfrage der Fraktion die linke zu den Staatsleistungen an die Kirchen vom 9. April 2014 beantwortet, nach der kein politischer Handlungsbedarf gesehen wird. Einzelne Parteien beziehungsweise einzelne Politiker bejahen demgegenüber durchaus einen Handlungsbedarf. Jetzt plant die FDP-Bundestagsfraktion einen erneuten Vorstoß zur Ablösung der Staatsleistung, wie jüngst der Welt zu entnehmen war. Es gibt diskutable Gründe, die Staatsleistungen nach dem je eigenen Standpunkt unterschiedlich zu bewerten. Wie auch bei der Frage der Kirchensteuer beziehungsweise der grundgesetzlichen Option, dass Religionsgesellschaften, denen der Rechtsstatus Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen wurde oder seit alters her zukommt, sind mit den Finanzthemen immer wieder sehr grundsätzliche Strukturthemen verbunden, die unter Aspekten wie „Gnade und Geld“, Geld als „Bremse für religiöse Vitalität“ und anderes mehr zur Sprache gebracht werden.

Alter und Dauer

Die besondere Problematik der Staatsleistungen liegt in ihrem Alter und der Dauer der Leistungsbeziehung zwischen dem Staat - genauer: den einzelnen Bundesländern als Zahlungsverpflichtete - und den Kirchen (insbesondere den Landeskirchen, Diözesen als Zahlungsempfängern).

Die bis noch vor einigen Jahren im Freistaat Bayern realisierte, mittlerweile aber abgeschaffte unmittelbare Auszahlung von Bezügen an die betreffenden Geistlichen löste mitunter die Pauschalannahme aus, dass in ganz Deutschland das religiös-professionelle Personal vom Staat bezahlt wird. Dem ist aber nicht so. Diese wenigen Andeutungen lassen schon erkennen, dass das Themenfeld Staatsleistungen aus vielfältigen Gründen Fragereflexe auslösen kann, die es immer wieder neu zu bedenken gilt.

Der Begriff Staatsleistungen wird dabei in öffentlichen Diskussionen in einem unterschiedlich weiten Umfang verwandt. Da das Wort aber in Artikel 138 Absatz1 WRV ausdrücklich verwendet wird, handelt es sich um einen Rechtsbegriff. Nicht jede finanzielle Leistung, die aus den öffentlichen Haushalten an Kirchen, Religionsgesellschaften oder andere religiöse Akteure fließt, ist eine Staatsleistung im juristischen Sinn. Zwischen diesen und religionsfördernden Subventionen ist zu unterscheiden. Die staatlichen Unterstützungen anlässlich der Lutherdekade sind staatliche Subventionen, aber eben keine Staatsleistungen im Sinn des GG beziehungsweise der WRV. Welche religionsfördernden Maßnahmen der Staat - Bund und Länder - im Einzelnen trifft, entzieht sich einer einfachen und umfassenden Darstellung, da derartige Fördermaßnahmen maßnahmen- und aufgabenbezogen erfolgen, aber eben nicht pauschal unter dem simplen Label „Religionssubvention“. Die erwähnte Antwort auf die AfD-Anfrage zeigt die Mannigfaltigkeit der Subventionen.

Von aktuellen Subventionen unterscheiden sich die Staatsleistungen vor allem durch ihren historischen Entstehungszusammenhang. Der historische Rechtsgrund wird landläufig vor allem mit dem Reichsdeputationshauptschluss von 1803 in Verbindung gebracht, der zu einer weitreichenden Säkularisation von Kirchenvermögen führte. Es gibt aber darüber hinaus zum einen noch weitere Säkularisationsmaßnahmen und zum anderen existieren historische Leistungsbegründungen, die nicht auf Enteignungsvorgängen beruhen.

Der evangelische Staatskirchenrechtler Michael Germann weist darauf hin, dass der Rechtsgrund für die Staatsleistungen nicht allein der Entzug des kirchlichen Vermögens selbst ist, sondern zum einen die im Wege der Rechtsnachfolge zu tragenden, auf einem Kirchengut ruhenden Lasten, zum anderen andere vom Staat begründete Leistungsrechte, die einen Ausgleich für den Entzug der wirtschaftlichen Grundlage der Kirchen herstellen wollten. Die Staatsleistungspraxis des 19. Jahrhunderts war keineswegs konfliktfrei. Die immer wieder diskutierte Kirchensteuer wurde im 19. Jahrhundert vor allem auch deshalb eingeführt, um den Staat von weiteren Verpflichtungen zur Kirchenfinanzierung zu entlasten und auf ein mitgliederbasiertes Finanzierungssystem umzustellen. Ein Umstand, der heute bisweilen etwas aus dem Blick gerät.

Die ebenso komplexe wie komplizierte, durch erhebliche regionale Unterschiede geprägte Landschaft der Staatsleistungen wurde 1919 zum Verfassungsthema. Der Verfassungsgesetzgeber, der das Verhältnis von Staat und Religionsgesellschaften auf eine neue Grundlage stellen wollte, trieb die Entflechtungsverpflichtungen zwischen Staat und Kirche aber nicht so weit, dass die alten Verpflichtungen durch einen revolutionären Federstrich in ein juristisches Nichts fallen sollten. Die abwägend-ausgleichende Vorgehensweise intendierte eine Entflechtung der Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kirche, stellte dies aber unter das Junktim eines geordnetes Ablösungsverfahren, denn Ablösung heißt nicht neuerliche Säkularisation. Ausdrücklich normierte die WRV, dass bis zum Vollzug des geordneten Ablösungsverfahrens die altrechtlichen Staatsleistungsverpflichtungen bestehen bleiben. Ablösung im Sinn des Artikels 138 Absatz 1 WRV meint die Aufhebung der bestehenden Staatsleistungsschuld und die Festschreibung einer Ausgleichspflicht in Form eines Wertersatzes.

Wie der Ablösungsvorgang im Einzelnen zu erfolgen hat, sollte der gesamtstaatliche Gesetzgeber durch ein „Grundsätzegesetz“ vorspuren. Hieran zeigt sich eine föderale Verflechtung: Leistungsverpflichtete waren und sind die Länder, dem Gesamtstaat (ursprünglich dem Deutschen Reich heute dem Bund) kommt die Aufgabe zu, als „ehrlicher Makler“ die einseitigen Ablösungen der Staatsleistungen der Länder an die Kirchen durch eine interessenausgleichendes Gesetz in den wesentlichen Grundsätzen zu ermöglichen. Der bereits 1924 erarbeitete Vorentwurf eines Reichsgrundsätzegesetzes wurde nie parlamentarisch beraten.

Das Ablösungsthema als Entflechtungsanliegen fiel deshalb aber keineswegs unter den Tisch. Vielmehr behandelten schon die Staatskirchenverträge der „ersten Generation“ (Michael Germann) während der Weimarer Zeit bis hin zum umstrittenen Reichskonkordat von 1933 die Staatsleistungsthematik und die Ablösungsproblematik, indem sie pauschalierende Bereinigungen durchführten. Derartige konsensuale Begradigungen in diesem Sektor wurden schon vor 1933 als der aussichtsreichere Weg angesehen, auch für endgültige Ablösungen.

Wenn man in die Gegenwart springt, stellt sich die Frage, warum sich angesichts des verfassungsrechtlichen Ablösungsauftrags bis zum heutigen Tage die Staatsleistungsproblematik derart hinzieht. Eine echte gesetzgeberische Initiative gab es erst wieder 2012 mit dem Gesetzentwurf der Fraktion die linke (BT-Drs. 17/8791), der aber letztlich im Sande verlief. In der Antwort der Bundesregierung 2013 (BT-Drs. 18/45) wird - rechtlich korrekt - sehr lakonisch nur darauf hingewiesen, dass das Ablösegebot nicht befristet und sanktioniert sei. Implizit schob der Bund den Ball zur Forcierung von Ablösungsprozessen an die Länder. Es ist dabei keineswegs so, dass die Länder nach 1945 bis heute völlig untätig geblieben sind. Die Aktivitäten reichen dabei von verwaltungstechnischen Staatsleistungsinventuren bis hin - so kann man es bisweilen lesen - diskreten Fühlungsnahmen zwischen Staat und Kirche, die Frage echter Ablösung einer einvernehmlichen Lösung zuzuführen.

In Detailfragen hat es im letzten Jahrzehnt dann durchaus vertragliche Bereinigungen gegeben. Die neueren, nach 1989 geschlossenen Staatskirchenverträge regelten regelmäßig die Staatsleistungsfrage, bisweilen sind auch Spezialvereinbarungen geschlossen worden. Während die „großen“ Staatskirchenverträge, es sei denn, man bezeichnete die Novationen der Rechtsgrundlagen als „de-facto-Ablösungen“ (Josef Isensee), letztlich keine echte Ablösung im oben genannten Sinne brachten, lassen sich bei „kleineren“ Abmachungen durchaus Ablösungselemente ausmachen. Eine wirkliche einvernehmliche große Ablösung sämtlicher Staatsleistungsverpflichtungen zwischen einem Bundesland und den Kirchen erfolgte bis heute aber nicht.

Existenzielle Bedeutung

Was sind die Gründe hierfür? Darauf wird sich kaum eine einfache Antwort geben lassen. Die im Vorliegenden allenfalls andeutbare Komplexität und Kompliziertheit lässt sich eben nicht unterkomplex auflösen. Es mag zwar ein politischer Standpunkt sein, nicht zuletzt angesichts der langen Leistungszeiträume, die einfache Abschaffung der Staatsleistungen durch die Gesetzgebung zu fordern. Verfassungsrechtmäßig wäre sie nicht.

Der einseitigen staatlichen Aktion entspräche aus kirchlicher Perspektive vielleicht das auch immer wieder mal erwähnte Postulat des einseitigen, moralisch fundierten Verzichts. Einer solchen Forderung haftet etwas Rührendes an. Für eine Landeskirche oder Diözese, die gar keine oder nur wenig Staatsleistungen erhält, mag der Verzicht eine Handlungsoption sein. Für alle anderen stellt sich die Entscheidungssituation nicht so einfach dar. Nicht vergessen werden darf, dass die Höhe der Staatsleistungsverpflichtungen von Bundesland zu Bundesland durchaus gravierend unterschiedlich sind. Ein mittlerer zweistelliger Millionenbetrag für ein Flächenbundesland mit mitgliederstarken Kirchenstrukturen wirkt anders als in einem kleineren Bundesland mit mitgliederschwächeren Kirchen: was im einen Fall wie ein Tropfen auf den heißen Stein wirkt, kann im anderen Fall existenzielle Bedeutung gewinnen. Das Reichskonkordat spricht von einer „angemessenen“ Ablösung. Aber was heißt dies? Die Quoten, die immer wieder diskutiert werden, reichen vom zehnfachen bis zum Ablösungsfaktor 40. Eine echte Ablösung in Milliardenhöhe in Form einer Einmalzahlung des Landes an die betreffende Kirche wird weitgehend als unrealistisch angesehen. Der Bonner Staatsrechtler Josef Isensee hat die Perplexität des Komplexes Staatsleistungen angesichts Artikels 138 WRV mal so treffend charakterisiert, dass der Veränderungsauftrag sich als Veränderungssperre erwiesen habe.

Ob das Jubiläumsjahr 2019 konstruktiv inspirieren wird? Da selbst ein einseitige Ablösungen ermöglichendes Rahmengesetz des Bundes staatskirchenvertragsrechtlich an ein Einvernehmen mit den Kirchen gebunden ist, heißt die Aufgabe: Staat und Kirche sind aufgerufen, einen schiedlich-friedlichen Ausgleich zu finden.

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Ansgar Hense

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