Bayern, Italien - und doch anders

Ein Vorschlag zur Finanzierung von Religionen im säkularen Staat
Kirchensteuer Symbolbild
Foto: epd

Die Kirchensteuer in ihrer jetzigen Form steht immer wieder im Zentrum der Kritik. Passt sie noch in eine Gesellschaft, die zunehmend weniger Kirchmitglieder zählt? Franz Segbers, Professor em. für Sozialethik, hat für die Rosa-Luxemburg-Stiftung einen neuen Vorschlag entwickelt, der das Modell der italienischen Kultursteuer für den deutschen Verfassungsrahmen adaptiert.

Da während der Corona-Krise die Moscheen schließen mussten, fielen die traditionellen Kollekten bei den Freitagsgebeten weg. Dies hat besonders kleinere Moscheen in ihrer Existenz gefährdet. Der Islamrat für die Bundesrepublik Deutschland hat Bund und Länder im März 2020 aufgerufen, die Moscheen finanziell zu unterstützen. Auch die Arbeitsgemeinschaft Christlicher Kirchen beklagte den Einbruch der Spenden und Kollekten mit ihren unmittelbaren finanziellen Auswirkungen gerade für die Kirchen, die sich über Spenden finanzieren. Die Coronakrise hat bestehende gesellschaftliche Probleme ans Licht gebracht, auch Fragen der Religionsfinanzierung.

Mit schöner Regelmäßigkeit kommt die Kritik der Religionsfinanzierung durch die Kirchensteuer immer wieder auf, um dann meist ebenso regelmäßig folgenlos zu verhallen. Doch es gibt Anzeichen für eine vorsichtige Veränderung. Das Zusammentreffen von zwei Zahlen wurde als Weckruf verstanden: Der Rekord an Kirchensteuereinnahmen mit insgesamt 12,4 Mrd. Euro ging einher mit einem Höchststand an Kirchenaustritten von 550.000 Kirchenmitgliedern im Jahr 2019. Ein Zukunftsteam der EKD gab darauf eine zögerliche Antwort, als sie in ihren „Elf Leitsätze für eine aufgeschlossene Kirche“ Entlastungsmöglichkeiten im Bereich von Kirchensteuern gerade für junge Menschen ins Gespräch brachte. Thies Gundlach, Vizepräsidenten des Kirchenamtes der EKD, reicht dieses halbherzige Vorgehen offensichtlich nicht. Denn zu seiner Vision einer Kirche von morgen gehört, dass die Kirchensteuer durch eine Kultursteuer ersetzt sein wird.

Das italienische Modell der Mandatssteuer

Thies Gundlach hat die Hoffnung, mit der Vision der Kultursteuer nach dem Vorbild der italienischen Religionsfinanzierungsmodell jene Probleme lösen zu können, die die deutsche Kirchensteuer aufwirft. In religionsverfassungsrechtlichen Diskussionen aber auch von kirchenkritischen Gruppierungen innerhalb wie außerhalb der Kirchen wird immer wieder gern auf die italienische Mandatssteuer verwiesen. Sie gibt dem Steuerpflichtigen die Option, über den Anteil von acht Promille seiner Einkommenssteuer per Steuererklärung entscheiden zu können, welche der berechtigten Religionsgemeinschaften oder als areligiöse Alternative dem Staat für Ausgaben im Sozial- oder Kultursektor den Steueranteil erhalten soll. Diese Mandatssteuer ist keine zusätzliche Steuer, sondern ein Steueranteil der ohnehin geschuldeten Steuer.

Die Mandatssteuer hat eine Rechtsform, die religionsverfassungsrechtlich einer demokratischen Gesellschaft entspricht, denn Bürger*innen können über die Verwendung eines Steueranteils entscheiden. Sie respektiert die Pluralität und Gleichheit der Religionen im säkularen Staat. Bürger*innen können nämlich demokratisch ihre Option ausdrücken. So findet die kleine Waldenserkirche auf diesem Wege offensichtlich Anerkennung für ihr Engagement in der Diakonie und in Flüchtlingsfragen, denn sie erhält mehr Zustimmung, als sie Mitglieder hat. Ähnlich auch die jüdische Religionsgemeinschaft, für die manche Bürger*innen wohl votieren, um das Unrecht der Shoa wieder gut zu machen.  Das Geld fließt nicht einfach als lautloses Inkasso vom Steuerzahler über das Finanzamt zu den Kirchen. Die Religionsgemeinschaften müssen für ihre Arbeit werben und sind gegenüber dem Staat rechenschaftspflichtig.

Die Mandatssteuer ist attraktiv, sie löst gewichtige Probleme des deutschen Kirchensteuersystems, doch sie schafft auch neue, die eine Ablösung der Kirchensteuer durch ein Mandatssteuer nach italienischem Vorbild rechtlich unmöglich machen, aber auch nicht erstrebenswert macht. Die größte Hürde ist das Verfassungsrecht: Die institutionelle Trennung von Staat und Kirche macht eine direkte Staatsfinanzierung von Religionsgemeinschaften hierzulande unmöglich. Das Grundgesetz verbietet die staatliche Finanzierung der religiösen Betätigung von Religionsgemeinschaften, ein Grundprinzip eines säkularen Staates. Eine staatliche Steuer träte an die Stelle einer kircheneigenen Steuer. Die Finanzierung von Religionsgemeinschaften wäre eine Rückwendung zu einem Element des Staatskirchentums und widerspräche der für das deutsche Verfassungssystem verpflichtenden Trennung von Staat und Kirche. Zudem unterliegt die Verwendung der Steuern in Deutschland dem Parlament. Eine Mandatssteuer kollidiert mit dem Haushaltsrecht des Parlaments, das allein über Verteilung der Steuereinnahmen entscheiden darf.

Doch nicht allein Rechtsprobleme stehen einer Ablösung der Kirchensteuer durch eine Kultursteuer entgegen. Vor allem ist sie auch deshalb keine Lösung, weil sie der religionspluralen und säkularen Landschaft in Deutschland nicht gerecht wird. Die Bundesrepublik Deutschland ist eine religionsplurale und säkulare Gesellschaft, in der in den östlichen Bundesländern die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung keiner Religionsgemeinschaft angehört, während in den westlichen Bundesländern die Verhältnisse umgekehrt sind. Das italienischen Mandatsmodell anerkennt zwar die Pluralität. Doch sie gibt nur eine Wahl zwischen Religionsgemeinschaften und staatlichen Hilfsprogrammen. Einem säkularen und weltanschaulich neutralen Staat widerspricht die Finanzierung von Religionsgemeinschaften. Als demokratischem Staat sollte er ein Interesse haben, die Organisationen der Zivilgesellschaften und die Religionsgemeinschaften als deren Teil zu stärken.

Religionsfinanzierung – eine hochpolitische Angelegenheit

Wie in einem Staat die Religionen finanziert werden, ist keine nur finanzpolitische Angelegenheit. Sie ist hoch politisch. Denn die Art der Religionsfinanzierung stellt die wohl deutlichste Konkretion des Verhältnisses von Staat und Religionsgemeinschaften dar. Sie zeigt auch an, welche Rolle die Religionsgemeinschaften in einer Gesellschaft innehaben. Das illustriert die Kirchensteuer: Sie entstammt einer vordemokratischen Zeit der Allianz von Thron und Altar. Sie ist deshalb ein Fremdkörper in einer demokratischen Gesellschaft. Sie ist Ausdruck einer Gesellschaft, in welcher der Staatsbürger identisch mit dem Steuerbürger identisch ist. Sie passt deshalb nicht mehr in eine religionsplurale und säkulare Gesellschaft.

Der Hauptgrund für die Folgenlosigkeit der regelmäßig auftretenden Kritik ist die außergewöhnlich breite rechtliche Absicherung der Kirchensteuer, die ihre Überwindung – wenigstens für die absehbare Zeit - unmöglich erscheinen lässt. Das Kirchensteuerrecht ist verfassungsrechtlich gewährleistet im Grundgesetz, im Reichskonkordat und in Länderkonkordaten sowie zahlreichen Länderverfassungen. Visionen einer Kirche von morgen, die sich über eine Kultursteuer wie in Italien finanzieren sollte, sind zwar gut gemeint, aber illusionär und apolitisch, solange die rechtliche Basis der Kirchensteuer noch stabil ist.  Das aber bedeutet: Wenn die Forderung nach einer Ablösung der Kirchensteuer politisch Wirkung erzielen soll, dann muss sie mit zwei Anforderungen einher gehen: Sie muss erstens die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Kirchensteuersystems respektieren, also ein Modell sein, das unterhalb einer Verfassungsänderung angesiedelt ist, und sie muss zweitens der pluralen Lage in Deutschland entsprechen.

Eine Studie der Rosa-Luxemburg-Stiftung, die der Autor dieses Textes erstellt hat, nimmt diese beiden Anforderungen zum Ausgang ihrer Vorschläge. Sie will erstens eine konsequentere Trennung und Staat und Kirche durchsetzen, bleibt unterhalb der Schwelle einer Verfassungsänderung und respektiert den Rechtsstatus der Kirchen. Und sie entwickelt zweitens einen praktikablen Reformvorschlag für eine Neuordnung der Finanzierung der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften für eine plurale Gesellschaft.

Verankerung der Kirchensteuer in der Verfassung

Das Kirchensteuerrecht hat ein Doppelgesicht: Es beendet einerseits die finanzielle Verflechtung von Staat und Kirche und verankert andererseits die Kirchensteuer als ein Verfassungsrecht. (Art. 137 Abs. 6 WRV i.Verb. m. Art 140) GG) Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, die den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts innehaben, verleiht die Verfassung das Recht auf Kirchensteuer. Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist es dem Staat verwehrt, das Kirchensteuerrecht einseitig abzuschaffen oder auszuhöhlen. (BVerfGE 19,206<218>)

Zur ersten Säule: Die Kirchen beenden den Zwangseinzug der Kirchensteuern durch das Finanzamt und richten - wie in Bayern - eigene Kirchensteuerämter ein. Diese verwalten die Kirchensteuern selbständig und nehmen auch nach eigenen Steuernormen die Veranlagung vor. Die Verfassung sieht nur ein Recht der Religionsgemeinschaften auf „Steuerlisten“ vor. (Art. 137 Abs. 6 WRV i.Verb.m.Art 140GG) Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geht der staatliche Einzug der Kirchensteuern durch die Finanzämter über den Gewährleistungsanspruch des Grundgesetzes hinaus. (BVerfGE 2 BvR 443/01)

Weiterentwicklung des italienischen Mandatsmodells im deutschen Rechtsrahmen

Die Studie der Rosa-Luxemburg-Stiftung will aufzeigen, dass das italienische Grundkonzept einer Mandatssteuer auf die Rechtsverhältnisse in Deutschland nicht direkt anwendbar ist, wohl aber in einer abgewandelten Form. Die Studie schlägt ein Modell aus zwei Elementen vor: Das Recht der Religionsgemeinschaften wird respektiert. Aber auf das von der Verfassung beschränkte Maß zurückgeführt. Und die Religionsfinanzierung im säkularen Staat wird mit der Förderung von Organisationen der Zivilgesellschaft verbunden.

Zur zweiten Säule: Die deutsche Verfassung sieht eine kooperative Trennung von Staat und Kirche vor. Diesem Verfassungsprinzip will die Studie dadurch gerecht werden, wenn sie folgende Neuausrichtung der Religionsfinanzierung vorschlägt: Der Staat führt das in kommunalen Haushalten bereits vielfach praktizierte Modell eines Bürgerhaushalts auf Bundesebene ein. Beim Bürgerhaushalt können Bürger*innen über die Verwendung eines Teils der Steuern mitbestimmen. Dazu müsste der Staat einen Anteil des Bundeshaushalts als Bürgerhaushalt reservieren. Über dessen Verausgabung können alle wahlberechtigten Bürger*innen mittels Gutscheine (wie bei Spenden) bestimmen. Sie haben dann die Wahl, ihren Steueranteil religiösen, weltanschaulichen oder säkularen gemeinnützigen Organisationen als Teil der Zivilgesellschaft mit Bürgergutscheinen aus einem Anteil des Bundeshaushalts zukommen zu lassen.  Aus diesem Pool können Bürger*innen ihren Anteil beispielsweise Attac, einer muslimischen Gemeinde, Greenpeace, dem Humanistischen Verband, einer jüdischen Organisation oder einem Palliativkrankenhaus der Diakonie widmen. Der Einführung eines Bürgerhaushalts wäre unterhalb einer Verfassungsänderung möglich. Rechtlich würde eine Erweiterung des Einkommensteuergesetzes (EstG) und erforderlichenfalls der Haushaltsordnung des Bunds genügen.

Die vorgeschlagene Neuausrichtung der Finanzierung der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften garantiert die weltanschauliche Neutralität des säkularen Verfassungsstaats. Sie verbleibt unterhalb der Schwelle einer Verfassungsänderung und schmälert nicht die Rechtsposition der Religionsgemeinschaften. Der Vorschlag fördert die Toleranz und den religiösen Pluralismus, achtet die negative Religionsfreiheit der Bürger*innen und stärkt die Demokratie durch die finanzielle Unterstützung der Vielfalt zivilgesellschaftlicher Organisationen durch die Bürger*innen selbst. Der Vorschlag, den die Studie macht, verbindet die Religionsfinanzierung mit der Finanzierung der Zivilgesellschaft. Diese Neuausrichtung wird der religionspluralen und säkularen Landschaft in Deutschland gerecht. – Vor allem: Eine lebendige Demokratie braucht eine Grundlegung in einer lebendigen Zivilgesellschaft, deren Teil die Religionsgemeinschaften sind. Dazu gehört auch eine finanzielle Grundausstattung.

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