Ein Teil der Staatsschulden

Warum Staatsleistungen keine Subventionen sind und wie sie abgelöst werden können
In den Verträgen zwischen Staat und Kirche wie in Berlin im Jahr 2006 wurden auch die jährlichen Staatsleistungen geregelt. Foto: epd/ Gordon Welters
In den Verträgen zwischen Staat und Kirche wie in Berlin im Jahr 2006 wurden auch die jährlichen Staatsleistungen geregelt. Foto: epd/ Gordon Welters
Die Staatsleistungen für die Kirchen abschaffen und stattdessen staatliche Subventionen an alle Religionsgemeinschaften zahlen – so lautete der Vorschlag, den Christian Waldhoff, Dekan der juristischen Fakultät der Berliner Humboldt-Universität, vor einigen Monaten machte. Doch dieser auf den ersten Blick geniale Schlag durch den Gordischen Knoten hinterließe auf den zweiten Blick ein paar lose Enden zu viel, meint Michael Germann, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Staatskirchenrecht und Kirchenrecht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg.

Die Finanzen der Kirchen genießen dauerhaft öffentliche Aufmerksamkeit. Goethes Spottwort über ihren „guten Magen“ findet im Publikum immer wieder lebhafte Resonanz. Soweit auch noch Geld aus dem Staatshaushalt im Spiel ist, steht sogleich das ganze religionsverfassungsrechtliche System zur Debatte. Eine kritische Aufmerksamkeit für die Finanzen der Kirche ist auch grundsätzlich richtig und wichtig. Die Kirchenmitglieder sollten sich schließlich dafür interessieren, woher das Geld ihrer Kirche kommt, wohin es fließt und ob es dafür jeweils gute Gründe gibt. Der Steuerzahler und verfassungsbewusste Bürger tut gut daran zu fragen, ob der Staat bei der Verwendung öffentlicher Mittel religiöse Neutralität wahrt. Eine angesichts der Komplexität der Sache oft unterschätzte Voraussetzung dafür ist es, über die verschiedenen Formen, Hintergründe und Zwecke von Leistungen des Staates Bescheid zu wissen.

Um die sachkundige Information macht sich beispielhaft ein jüngst bei der Konrad-Adenauer-Stiftung veröffentlichter Text von Christian Waldhoff verdient, der darüber hinaus aber auch einen rechtspolitischen Vorschlag macht und deshalb hier eigens gewürdigt werden soll. Waldhoff ist Professor für Öffentliches Recht und Finanzrecht in Berlin und als Experte für das Recht der öffentlichen Finanzen, das Staatskirchenrecht und die Verfassungsgeschichte eine erste Adresse für die Beratung der Politik zur Zukunft der Staatsleistungen.

Waldhoffs Vorschlag bezieht sich auf die „auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften“, für die Artikel 138 Absatz 1 der „Weimarer“ Reichsverfassung von 1919 (WRV) die Ablösung vorschreibt. Die Vorschrift ist 1949 auch ins Grundgesetz (GG) übernommen worden.

Abgelöst sind die Staatsleistungen bekanntlich immer noch nicht. Dafür kann man zwei Ursachen nennen: Zum einen ist sie den Finanzpolitikern zu teuer. „Ablösung“ ist Aufhebung gegen Ersatz des wirtschaftlichen Wertes, und der Wert einer jährlichen Leistung ist nur durch ein Kapital zu decken, das einen entsprechenden Ertrag abwirft. Wenn man einen Zinsfuß von vier Prozent zu Grunde legt – über einen längeren Zeitraum kann man das wohl noch –, beträgt das nötige Kapital das fünfundzwanzigfache der Jahresleistung. Für andere politische Vorhaben mögen solche Summen mobilisiert werden können, nicht aber für die bloße Beruhigung des verfassungsrechtlichen Gewissens gegenüber einem hundert Jahre alten Verfassungsauftrag, der keinen akuten politischen Leidensdruck erzeugt und dessen Erfüllung wenig politisches Prestige verspricht.

Zum anderen hemmt eine Erfüllung des Ablösungsgebots immer noch der verbreitete Irrtum, Staatsleistungen seien ein Ausdruck des Wohlwollens gegenüber den Kirchen, in dessen Glanz sich die Politiker sowohl des spendablen Staates als auch der durch finanzielle Anerkennung ihres Wirkens gewürdigten Kirche sonnen dürften. Sie neigen dazu, Staatsleistungen wie Subventionen zu beurteilen. Aber verfassungsrechtlich sind Staatsleistungen etwas anderes als Subventionen, nämlich eigentumswerte Vermögenspositionen.

Die Pointe von Waldhoffs Vorschlag ist nun, aus dem Missverständnis eine Tugend zu machen und Staatsleistungen an die Kirchen auf ein System allgemeiner Religionssubventionen an alle Religionsgemeinschaften umzustellen. Wenn sie ohnehin politisch diskutiert werden, wenn sie wirtschaftlich wie eine Religionsförderung wirken und als „zivilitätsstiftender“ Beitrag zur „Voraussetzungspflege des Staates“ auch einen religionspolitischen Sinn haben, solle man den rückwärtsgewandten Blick auf den verfassungsrechtlich geschützten Besitzstand historisch privilegierter Kirchen eintauschen gegen einen vorwärtsgewandten Blick auf eine kluge staatliche Religionsfreiheitsvorsorge unter den Bedingungen religiöser Pluralität. Dem diene eine „Förderung ohne Identifikation mit einer konkreten Religion oder Konfession bei allgemein positiver Bewertung des Phänomens Religion als solchem“.

Dieser auf den ersten Blick geniale Schlag durch den Gordischen Knoten hinterließe auf den zweiten Blick jedoch – wie die meisten Schläge durch einen Knoten – ein paar lose Enden zu viel.

Dazu ist zunächst daran zu erinnern, was Staatsleistungen von Subventionen und anderen Leistungen unterscheidet. Waldhoff stellt Subventionen und Staatsleistungen neben Kirchensteuern, Spenden und Vermögenserträgen zu den Quellen der Kirchenfinanzierung. Dabei fasst er unter „Subventionen“ einiges, was hiervon klar unterschieden werden muss. So ist die staatliche Finanzierung von Religionsunterricht an staatlichen Schulen keine Zuwendung an die Kirchen zur Erfüllung kirchlicher Aufgaben, sondern eine staatliche Eigenfinanzierung staatlicher Aufgaben. Der Religionsunterricht dient als ordentliches Lehrfach (Artikel 7 Absatz 3 GG) dem umfassenden staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag, der um der Religionsfreiheit willen die religiöse Bildung und Erziehung nicht ausgrenzen und diskriminieren darf, sondern integrieren muss. Die Religionsgemeinschaften bestimmen seine inhaltlichen Grundsätze, weil dies dem religiös und weltanschaulich neutralen Staat verschlossen ist. Dass die Religionsgemeinschaften hieran selbst ein Interesse haben, macht die staatliche Tätigkeit nicht zu ihrer Aufgabe. Mit Subventionen und überhaupt mit der Kirchenfinanzierung hat die Finanzierung solcher Staatstätigkeit nichts zu tun.

Wie Zins und Tilgung

Denn Subventionen sind Zuschüsse, die der Staat zu bestimmten, im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken gewährt. Das kann auch die Förderung der Religionsausübung sein. Ein Beispiel für eine solche Förderung sind die Zuschüsse an jüdische Gemeinden für den Wiederaufbau eines Gemeindelebens. Ein anderes Beispiel ist die staatliche Bezuschussung von Kirchentagen. Mangels historischer Rechtstitel sind sie keine Staatsleistungen, sondern eine Subvention zur Grundrechtsvorsorge und Kulturförderung. Um der Pflicht des Staates zu religiöser Neutralität willen dürfen sie die Freiheitsausübung nicht steuern und müssen dem Anspruch aller Interessenten auf Gleichbehandlung genügen.

Was sind nun Staatsleistungen? Staatsleistungen – im Sinne des Artikel 140 GG in Verbindung mit Artikel 138 Absatz 1 wrv – sind vermögenswerte Rechte der Kirche gegen den Staat mit Dauercharakter, deren Zweck nicht unmittelbar auf die Erfüllung staatlicher Aufgaben gerichtet ist und deren Rechtsgrundlagen ihren historischen Ursprung in den Rechtsverhältnissen zwischen Staat und Kirche vor 1919 haben. Diese Merkmale ergeben sich aus dem Zweck des Artikel 138 Absatz 1 wrv, die Beziehungen zwischen Staat und Kirche zu entflechten. Bis zur Ablösung hat die Pflicht zur Weiterzahlung von Staatsleistungen einen rein wirtschaftlichen Zweck, der als eine Zahlung auf Altschulden etikettiert werden kann und die in ihrem Charakter als wiederkehrende Zahlungspflicht wirtschaftlich einem Kreditzins ähnelt. Die Ansprüche auf die Staatsleistungen sind funktionell und verfassungsrechtlich wie Kirchenvermögen anzusehen.

Eine Umstellung der Staatsleistungen auf Religionssubventionen wäre jedenfalls keine Ablösung im Sinne des Artikel 138 Absatz 1 wrv. Denn eine Subvention ist an staatliche Gemeinwohlzwecke gebunden und kann deshalb den insoweit nicht bedingten Vermögenswert der Staatsleistung nicht ersetzen. Eine einseitige Umstellung durch den Staat könnte deshalb nur durch Verfassungsänderung verfügt werden – und eine solche käme einer Enteignung durch Verfassungsgesetz gleich, die das Rechtsstaats- und Freiheitsversprechen des Grundgesetzes brechen würde. Das ist auf der Ebene der Verfassungsänderung kein Problem der Legalität, aber der Legitimität.

Hinzu kommt ein Gleichheitsproblem. Waldhoff hält es für einen Vorzug allgemeiner Religionssubventionen, dass sie Ergebnisgleichheit für alle Religionsgemeinschaften schaffen. Sie bedeutet freilich in erster Linie die Begründung neuer Subventionen gerade für solche Religionsgemeinschaften, die keine Ansprüche auf Staatsleistungen haben. Doch die Ungleichverteilung von Staatsleistungen folgt schlicht der Kontinuität der Rechtszuordnung von Vermögen. Nicht sie bedarf in einem Rechtsstaat einer sachlichen Rechtfertigung, sondern ihre Umverteilung. Eine Umstellung von Staatsleistungen auf allgemeine Religionssubventionen würde daher kein Gleichheitsproblem lösen, sondern eines schaffen.

Die Subvention von Religion um ihrer allgemeinen sozialen Bedeutung willen wäre schließlich schwierig in das Trennungssystem des grundgesetzlichen Staatskirchenrechts einzupassen. Waldhoff beschreibt den verfassungsrechtlichen Schutz der Staatsleistungen als Ausdruck eines „Mittelwegs“ zwischen Laizismus und Staatskirche: Mit Staatsleistungen „sichert der Staat in gewisser Weise die kirchliche Existenz ökonomisch“. Diesem Zweck schiene in der Tat eine allgemeine Religionssubvention besser zu entsprechen. Die dahinterstehende staatskirchenrechtliche Systemtypisierung greift aber zu kurz. Die Trennung von Staat und Kirche nach dem Grundgesetz unterscheidet sich von einer laizistischen Trennung nicht dadurch, dass sie weniger „strikt“ wäre, wie es oft heißt und vielleicht auch der Selbstwahrnehmung der Akteure von 1919 entsprach, sondern dadurch, dass sie konsequent auf die Religionsfreiheit ausgerichtet ist. Eine laizistische Trennung unter ersatzloser Streichung der Staatsleistungen wäre Instrument einer gezielten Schädigung und Bekämpfung der Kirchen gewesen, neutralitätswidrig und übergriffig, ein Mangel an Trennung des Staates von der Kirche.

Das Ablösungsgebot hingegen programmiert die klare Trennung und Entflechtung von staatlichem und kirchlichem Vermögen. Schon damit sind die Staatsleistungen von subventionsähnlichen Titeln zu neutralen Vermögensrechten mutiert. Das Ablösungsgebot verpflichtet den Staat dazu, sich von diesem Vermögen konsequent zu trennen und es ganz in die autonome Disposition der Kirchen zu geben. Eine Umstellung auf Religionssubventionen fiele dahinter zurück. Sie würde die Leistungen an die Kirchen in die Gestaltungsmasse staatlicher (Religions ? )Politik zurückholen.

Die Ablösung der Staatsleistungen darf deshalb nicht mit Subventionszwecken vermischt werden. Zugespitzt ausgedrückt: Es ist ein um der freiheitlichen Trennung von Staat und Kirche willen wesentliches Merkmal der Staatsleistung, dass sie keinem öffentlichen Interesse dient. Daher ist die im politischen Raum oft – etwa unter dem Gesichtspunkt der religionssoziologischen Veränderungen, des allgemeinen Fortgangs der Geschichte oder der Meinungen über die Leistungen der Kirchen für Bürgerethos und gesellschaftlichen Zusammenhalt – verhandelte „Sinnhaftigkeit“ der Staatsleistungen verfassungsrechtlich unerheblich. Davon bleibt unberührt, dass allgemein auch die rechtstreue Erfüllung von Rechtsansprüchen als solche im öffentlichen Interesse liegt und dass die kirchliche Mittelverwendung Früchte trägt, die als gemeinwohlförderlich erkennbar sind. Mit einer allgemeinen Religionssubvention nähme der Staat das Steuer in die Hand. Das würde der Verzweckung von Religion Vorschub leisten und täte der Religionsfreiheit Abbruch. Schlüssiger ist die Förderung konkreter Leistungen für das Allgemeinwohl in Kunst, sozialer Fürsorge, Bildung und anderen Bereichen – unabhängig von ihrer religiösen Motivation.

Und was soll nun aus den Staatsleistungen werden? Sie sind abzulösen gegen Wertersatz. Der haushaltspolitische Zusammenhang zwischen dem aufzubringenden Ablösekapital und der dafür absehbar nötigen Kreditaufnahme weist den Weg zu einer auch politisch praktikablen Lösung: Eine Ablösungsregelung müsste die fortlaufenden Jahresleistungen – die ja staatskirchenvertraglich weitgehend bereits zu Pauschalsummen zusammengefasst sind – als einen Zins auf das Ablösekapital begreifen und um einen fiskalisch noch tragbaren Tilgungsanteil aufstocken. Bei einer entsprechend erhöhten Jahresgesamtzahlung würde jährlich der Zinsanteil schrumpfen und der Tilgungsanteil steigen. Mit einer Verdoppelung der Jahresleistung wären die Staatsleistungen nach weniger als zwanzig Jahren abgelöst. Denkbar ist auch eine vollständige Integration der Staatsleistungen in die Staatsschuldenverwaltung, in der die Tilgung der Konjunktur des Steueraufkommens angepasst und in die politischen Finanzierungsprioritäten eingeordnet würde. So könnten die Staatsleistungen zum Beispiel durch festverzinsliche, handelbare Staatsanleihen abgelöst werden.

Wie auch immer die beste Regelung aussähe: Es dürfte dem unerfüllten Auftrag zur Ablösung der Staatsleistungen am besten gerecht werden, wenn man ihn als Teil des Staatsschuldenproblems versteht und im gleichen Horizont zu bewältigen sucht.

Literatur

Christian Waldhoff, Staatsleistungen an die Kirchen – Gerechtfertigtes Institut oder überholtes Relikt?, veröffentlicht in der Reihe „Monitor Religion und Politik“ von der Hauptabteilung Politik und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin 2015

Michael Germann

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