Keine Silberkugel für Europa

Die Lösung der Schuldenkrise bedarf eines langen Atems und einer stärkeren Koordinierung
Müssen die Griechen sparen bis auf das letzte Hemd? Foto: Wilfried Hopf/pixelio
Müssen die Griechen sparen bis auf das letzte Hemd? Foto: Wilfried Hopf/pixelio
Wieder ein Ultimatum an Griechenland, wieder ein Krisentreffen, Sorge um Spanien und Italien - die Euro-Schuldenkrise bleibt weiterhin auf der Tagesordnung. Andreas Mayert, Volkswirt am Sozialwissenschaftlichen Institut der EKD in Hannover, gibt einen Überblick über die Probleme und Lösungsansätze.

Die Euro-Schuldenkrise lässt sich nicht durch eine entscheidende Einzelmaßname, eine "Silberkugel", überwinden. Mittlerweile existieren zu viele miteinander eng verwobene Probleme, deren Lösung ein ganzes Bündel aufeinander abgestimmter Eingriffe erforderlich macht. Jeder Bestandteil eines solchen Paketes steht vor der Herausforderung, notwendigerweise nur Teilaspekte der Krise lösen zu können, zugleich aber das Potenzial zu besitzen, die anderen Krisenbereiche in unerwünschter Weise zu beeinflussen.

Vorwiegend müssen zurzeit vier Krisenherde bekämpft werden. Erstens eine fiskalische Krise, die sich im Risiko staatlicher Insolvenzen, weiterhin ausufernden Staatsdefiziten und hohen Staatsschuldenquoten äußert.

Stagnation, Deflation, Rezession

Zweitens eine Wirtschaftskrise, die besonders die europäischen Peripheriestaaten Griechenland, Portugal, Spanien, Italien und Irland betrifft und in Rezession, Deflation und Massenarbeitslosigkeit ihren Ausdruck findet. Betrachtet man die Eurozone als einen einzelnen Staat, betrifft die Wirtschaftskrise die ganze Währungsunion. Seit 2011 stagniert das Bruttoinlandsprodukt der Eurozone, im letzten Quartal ist es gar um 0,2 Prozent geschrumpft. Auch für das nächste Jahr erwartet der Internationale Währungsfonds höchstens ein Miniwachstum von 0,7 Prozent. Die Arbeitslosenquote im Euroraum steigt seit Mitte 2008 an und hat mit 11,4 Prozent einen neuen Höchststand erreicht - zum Vergleich: In den ebenfalls von den Nachwirkungen der Finanzmarktkrise gebeutelten USA liegt die Arbeitslosenquote bei 7,8 Prozent.

Drittens muss das Problem der dauerhaften Leistungsbilanzungleichgewichte zwischen den Staaten des Euroraums gelöst werden. Ihr Entstehen hängt eng damit zusammen, dass sich die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Euroländer seit Einführung des Euro stark auseinander entwickelt hat. Dabei war es weniger der Handel der Eurostaaten untereinander, der zum Aufbau der Ungleichgewichte geführt hat, sondern der Handel mit dem Rest der Welt - vor allem mit China sowie mit einigen osteuropäischen Staaten. Insbesondere Deutschland gelang es, mit einer Mischung aus hoher Produktivität und ausgeprägter Lohnzurückhaltung seine Wettbewerbsfähigkeit zu steigern und seine Exporte an den Rest der Welt nach Einführung des Euro stark auszuweiten.

In den Peripheriestaaten ließ sich eine genau entgegengesetzte Entwicklung beobachten: Ein kreditgetriebener Boom führte dort zu stark steigenden Löhnen, gleichzeitig strömte das zufließende Kapital vorwiegend in wenig produktive Verwendungen, etwa in den Bausektor oder direkt in den Konsum. Während steigende Einkommen eine hohe Nachfrage nach Importgütern - vor allem nach Billigprodukten aus Asien und Osteuropa - auslösten, sank die Wettbewerbsfähigkeit durch steigende Lohnstückkosten deutlich und Exporte blieben hinter dieser Entwicklung weit zurück. Als nach Ausbruch der Finanzkrise die Kapitalflüsse in die Peripheriestaaten versiegten und in Kapitalflucht übergingen, wurde ihre prekäre Situation offenbar und sie stürzten in eine tiefe Wirtschaftskrise, die sich ohne einen Zurückgewinn an Wettbewerbsfähigkeit nicht überwinden lässt. Geschätzt wird, dass dazu das Lohnniveau der südeuropäischen Peripheriestaaten im Verhältnis zu Nordeuropa um 30 Prozent sinken muss.

Banken bleiben verwundbar

Viertens ist auch die Bankenkrise im Euroraum noch nicht gelöst. Zwar konnte die Gefahr unmittelbar bevorstehender Bankeninsolvenzen durch staatliche Rettungsmaßnahmen und unterstützende Programme der Europäischen Zentralbank vorübergehend gesichert werden. Durch ihre Unterkapitalisierung bleiben europäische Banken jedoch weiterhin verwundbar - vor allem, weil sie in großem Ausmaß Staatsanleihen der Krisenstaaten halten.

Da die Schuldenkrise ihrer Natur nach in erster Linie als fiskalische Krise wahrgenommen wird, verwundert es nicht, dass sich viele Lösungsanstrengungen bislang auf diesen Bereich konzentrieren. Hier fährt die Krisenpolitik im Euroraum bislang eine zweigleisige Strategie. Zum einen wurde Staaten, die den regelmäßigen Zugang zum Kapitalmarkt verloren hatten, die Kreditaufnahme bei den Europäischen Rettungsschirmen efsf und efsm ermöglicht. Diese Rolle hat im Oktober der ESM übernommen. Damit konnten Staatsinsolvenzen weitgehend verhindert werden. Nur in Griechenland kam es zu einem Schuldenschnitt, in dessen Folge allerdings die Schuldtitel der anderen Krisenstaaten unter Druck gerieten. Ein Schuldenschnitt soll sich daher möglichst nicht wiederholen.

Zum anderen wurde die Kreditvergabe nach der Devise "Keine Leistung ohne Gegenleistung" an strikte Sparauflagen geknüpft, mit denen die Staatshaushalte in Ordnung gebracht und das Haushaltsdefizit reduziert werden sollte. Diese bei einzelnen privaten Schuldnern funktionsfähige Strategie verstärkte jedoch bei ohnehin unter einer Rezession leidenden Staaten, in denen jede Ausgabenbeschränkung zugleich eine Nachfragesenkung nach heimischen Gütern nach sich zieht, die Wirtschaftskrise. Vorschläge gehen deshalb dahin, die staatlichen Sparanstrengungen über einen längeren Zeitraum zu strecken oder vorübergehend auszusetzen. Bisher werden solche Anregungen aber abgelehnt.

Vorbild Deutschland?

Die Wirtschaftskrise hat dagegen bislang noch wenig Aufmerksamkeit erfahren. Die Hoffnung ist, dass die Krisenstaaten über Strukturreformen und interne Abwertung - also durch die im Vergleich zu den Staaten Kerneuropas zurückbleibende Lohnentwicklung - ihre Wettbewerbsfähigkeit und Exporte erhöhen können. Zusätzlich sollen die Länder durch den Nachweis von Sparwillen das Vertrauen internationaler Investoren zurückgewinnen. Ziel ist es, so auf den Wachstumspfad zurückzukehren. Dabei wird zumeist auf das Beispiel Deutschlands verwiesen, das mit ähnlicher Politik aus einer langjährigen Wachstumsschwäche herausgefunden hat.

Allerdings befand sich Deutschland seinerzeit in einem sehr günstigen weltwirtschaftlichen Umfeld und besaß bereits einen im Vergleich zu den Peripheriestaaten großen Exportsektor. Den Krisenstaaten wird es unter sehr viel ungünstigeren Bedingungen sehr schwer fallen, den gleichen Weg zu gehen. Jedenfalls wird der Anpassungsprozess sehr lang dauern. Ob langjährige Rezession und Massenarbeitslosigkeit dort politisch toleriert werden, ist eine weitere Frage. Verschiedene Ökonomen schlagen daher vor, dass die nicht von der Schuldenkrise betroffenen Euro-Staaten positive fiskalische Wachstumsimpulse setzen, zu denen die Krisenstaaten nicht in der Lage sind - beispielsweise, indem sie ohnehin geplante öffentliche Investitionen zeitlich vorziehen. In der europäischen Krisenpolitik finden diese Vorschläge allerdings noch wenig Fürsprecher.

Auch die innereuropäischen Leistungsbilanzungleichgewichte sollen durch Strukturreformen und interne Abwertung in der Peripherie abgebaut werden. Tatsächlich haben sich die Leistungsbilanzdefizite der Krisenstaaten bereits deutlich reduziert. Hauptgrund dafür ist aber ein deutlicher Rückgang der Importe als Folge der Rezession. Die Wettbewerbsfähigkeit ist gewachsen, reicht jedoch bei weitem noch nicht aus. Der Anpassungsprozess wird lange dauern, denn Nominallöhne lassen sich - wenn überhaupt - nur sehr langsam senken. Reallohnsenkungen sind grundsätzlich einfacher. Aufgrund der relativ geringen Inflationsrate in der Eurozone sind aber auch diese nur schwer möglich.

Höhere Löhne nötig

Eine Angleichung der Wettbewerbsbedingungen im Euroraum wäre leichter, wenn die Bemühungen der Peripheriestaaten durch hohe Lohnabschlüsse in den nordeuropäischen Staaten und eine etwas höhere Inflationsrate unterstützt würden. Eine stärkere Koordinierung der Wirtschafts-, Steuer- und Sozialpolitik der Euro-Mitgliedsstaaten, die ein gemeinsames Vorgehen zum Nutzen aller ermöglicht, wäre hier eigentlich notwendig. Sie liegt allerdings in weiter Ferne.

Mit der Bankenkrise wurde bislang anders umgegangen als mit der Staatsschuldenkrise. Banken wurden, ebenso wie Staaten, durch Rettungspakete vor einer Insolvenz bewahrt. Ihre Rettung wurde aber nicht an ähnlich starke Bedingungen geknüpft. Zudem wurde die finanzielle Belastung der Bankenrettungspakete nicht von den Europäischen Rettungsschirmen übernommen, sondern in nationalstaatlicher Verantwortung belassen. Dieses Vorgehen war insofern konsequent, als auch die Bankenaufsicht noch weitestgehend in nationaler Souveränität liegt. Die 2011 geschaffenen europäischen Bankenaufsichtsbehörden haben nur sehr limitierte Kontroll- und Durchsetzungsrechte.

Die Problematik des bisherigen Modus Operandi liegt darin, dass er die Verbindung von Banken- und Staatsschuldenkrisen verschärfte. Ein Beispiel: Das im Juni 2012 beschlossene Rettungspaket für Spanien im Umfang von 100 Milliarden Euro diente der Rekapitalisierung seiner Banken. Hilfskredite wurden nicht direkt den Banken gewährt, sondern zunächst Spanien, das es an die Banken weiterleitete. Dadurch nahmen die Staatsverschuldung Spaniens und das Ausfallrisiko seiner Anleihen zu. Da spanische Banken in bedeutendem Ausmaß spanische Anleihen halten, wurde dadurch wiederum ihre Stabilität weiter in Frage gestellt.

Fatale Verbindung

Als Lösung dieser fatalen Verbindung wird nun eine Bankenunion diskutiert. Der ESM soll, diesen Überlegungen nach, künftig Hilfskredite direkt an Banken vergeben können. Voraussetzung dazu ist die Installierung einer gemeinsamen Europäischen Bankenaufsicht. Im Juni 2012 wurde der grundsätzliche Beschluss zur Errichtung einer Bankenunion gefasst. Über das Ausmaß ihrer Kontroll- und Eingriffsrechte wird jedoch weiter gestritten. Auch ist nicht klar, welche Banken der gemeinsamen Aufsicht unterliegen sollen. Alle, oder nur jene, die als systemrelevant gelten? Bislang sind die Eurostaaten noch weit von einer einheitlichen Position zu diesen Fragen entfernt.

Bis zur Lösung der Schuldenkrise ist es somit noch ein weiter Weg. Politisch ist in allen Euro-Mitgliedsstaaten überwiegend der Wunsch zur Aufrechterhaltung der Währungsunion vorhanden. Der ESM kann ein wichtiger Schritt hierzu sein, wenn er mit einer gemeinschaftlichen Bankenaufsicht verbunden wird und der Rettungsschirm künftig Hilfskredite direkt an Banken vergeben kann. Auf diese Weise würde die unheilvolle Verbindung von Banken- und Staatsschuldenkrisen im Euroraum beendet.

Damit allein werden jedoch die wirtschaftlichen Probleme der Währungsunion nicht gelöst. Bislang ist noch keine überzeugende Antwort auf die Wirtschaftskrise in den Peripheriestaaten gefunden worden. Ohne Zweifel müssen diese ihre Wettbewerbsfähigkeit anpassen und damit verbundene Lasten tragen. Kompensierende Maßnahmen in den nicht von der Schuldenkrise betroffenen Staaten - beispielsweise relativ hohe Lohnabschlüsse und das Vorziehen von Investitionsprojekten - würden diesen Weg deutlich erleichtern. Ein konsistenter Gesamtplan zur Lösung aller vier Krisen wird ohne kurzfristig wirksame Wachstumsimpulse nicht auskommen. Diese können nur aus den europäischen Kernstaaten kommen.

Andreas Mayert

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Andreas Mayert

Dr. Andreas Mayert ist Referent für Wirtschafts- und Sozialpolitik am Sozialwissenschaftlichen Institut der EKD in Hannover.


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