Bindung an Ankara

Warum der Prozess mit den Islamverträgen ins Stocken geraten ist
Vertraglich geregelt: der evangelische Religionsunterricht. Foto: epd
Vertraglich geregelt: der evangelische Religionsunterricht. Foto: epd
Verträge regeln in Deutschland die Beziehungen zwischen dem Staat und den Kirchen. Deshalb schien es nur konsequent, auch mit den Islamverbänden zu vertraglichen Vereinbarungen zu kommen. Warum dieser Prozess ins Stocken geraten ist, erläutert der Göttinger Kirchenrechtler Hans Michael Heinig.

Niedersachsen hat die Unterzeichnung fertig ausgehandelter Verträge mit zwei islamischen Verbänden bis zum Ende der Legislaturperiode abgesagt, Rheinland-Pfalz hat die Verhandlungen zu einem vergleichbaren Vertragswerk ausgesetzt, und in Hamburg wird in der Bürgerschaft über eine Kündigung des 2012 geschlossenen Vertrages diskutiert. Nur in Bremen hält man unbeirrt am zeitgleich mit Hamburg geschlossenen Vertrag fest. Die anderen Bundesländer hingegen denken momentan nicht im Traum daran, Verhandlungen über einen Islamvertrag aufzunehmen. Das Instrumentarium vertraglicher Vereinbarungen zwischen dem Staat und muslimischen Vereinigungen verliert gerade dramatisch an Akzeptanz.

Dabei stellen solche Verträge ein klassisches Instrument im deutschen Staatskirchenrecht dar. Wenn der Heilige Stuhl sie für die römisch-katholische Kirche schließt, heißen sie Konkordate. Sie haben eine jahrhundertealte Tradition. Nach dem Wegfall des landesherrlichen Kirchenregiments 1919 waren Verträge auch ein probates Instrument, um die Beziehungen zwischen Staat und evangelischer Kirche zu regeln. Solche Verträge wiederholen verfassungsrechtliche Garantien. Vor allem behandeln sie besondere Anliegen und Interessen, die nicht alle Religionsgemeinschaften in gleicher Weise betreffen. Der freiheitliche, religiös-weltanschaulich neutrale und in vielen Lebensbereichen kooperative Staat tut gut daran, bestimmte Fragen einvernehmlich mit einer einzelnen Religionsgemeinschaft zu klären. Dazu gehören Details des Religionsunterrichts, der Gefängnisseelsorge, die Hochschulbildung des theologischen Nachwuchses oder Finanzfragen. Von Land zu Land, von Religionsgemeinschaft zu Religionsgemeinschaft stellen sich auf diesen Feldern andere Herausforderungen.

Bedenkt man die soziale Sprengkraft, die Religionen eigen ist, sind wir in Deutschland mit einem kooperativ-integrativen Ansatz der Religionspolitik über die vergangenen Jahrzehnte gut gefahren. Folgerichtig unternahm die Politik in den vergangenen zwanzig Jahren allerlei Anstrengungen, diesen Ansatz auch auf den organisierten Islam zu übertragen. Religionsverfassungsrechtliche Verträge sind ein Baustein des für Deutschland typischen wohlwollend-kooperativen Trennungsregimes. Deshalb schien es nur konsequent, auch mit den Islamverbänden zu vertraglichen Vereinbarungen zu kommen. Islamverträge stehen so betrachtet für Anerkennung. Sie dokumentieren gleichsam, dass der Islam zu Deutschland gehört. Und wer in den vergangenen Jahren mit jungen Muslimen ins Gespräch kam, konnte oft den Stolz darauf vernehmen, dass es in Hamburg und Bremen zum Abschluss von Staatsverträgen gekommen war.

Symbolische Geste

In dieser starken symbolischen Bedeutung unterscheiden sich die Islamverträge freilich von den sonstigen bisherigen religionsverfassungsrechtlichen Verträgen. Schaut man sich den Hamburger Vertrag genauer an, fällt auf, dass kaum Regelungen enthalten sind, die nicht schon verfassungsrechtlich vorgezeichnet sind. Rechtlich neuralgische Punkte wurden hingegen ausgespart oder durch nichtssagende Kompromissformeln überspielt. So blieb offen, welche organisatorischen Schritte die vertragschließenden Verbände gegebenenfalls noch gehen müssten, um wie Kirchen und Synagogengemeinden als Religionsgesellschaften gelten zu können. Welcher Mitgliedschaftsregelungen bedarf es? Ist es unschädlich, wenn eine Gruppierung sich als Religionsgemeinschaft versteht, die Struktur ihrer Mitglieder aber durch deren ethnische Abstammung bestimmt wird?

Viel Aufmerksamkeit wird in den Verträgen hingegen den Wertgrundlagen der Gesellschaft gewidmet. Mittels der Vertragswerke sollten sich die Islamverbände zur Gleichberechtigung der Geschlechter oder zum Vorrang des staatlichen Rechts bekennen. Hauptzweck des Vertragsschlusses war die symbolische Geste als solche, weniger die Bewirkung konkreter Rechtsfolgen. Folgerichtig hat man in Hamburg auch darauf verzichtet, dass die Bürgerschaft den Islamvertrag ratifiziert. Sie hat nur zugestimmt. Deshalb bindet dieser Vertrag den Gesetzgeber nicht in gleicher Weise wie Konkordate und evangelische Staatskirchenverträge. Der Hamburger Islamvertrag ist eben kein Staatsvertrag - wodurch eine einst gut gemeinte Geste der Gleichstellung zu neuen Ungleichheiten führt. Und weil der Vertragsschluss selbst hochgradig symbolisch aufgeladen war, wird er Gegenstand wiederkehrender Symbolpolitik, wenn CDU, FDP und AfD fordern, den Vertrag entweder auszusetzen oder zu kündigen.

Anlass für solche Forderungen sind verschiedene Vorkommnisse: Führende Funktionäre eines islamischen Zentrums beteiligten sich an einer exzessiv israelkritischen Kundgebung. Der Vorsitzende eines Moscheevereins postete Aussagen, die ihn als Verächter der Demokratie erscheinen ließen. Jugendgruppen verbreiteten eine Zeichnung, auf der ein junger muslimischer Mann den Weihnachtsmann verprügelt.

Das sind politisch alles keine Petitessen, aber im Lichte der Versammlungs- und Meinungsfreiheit sind sie auch nicht gravierend genug, einen religionsrechtlichen Grundlagenvertrag in Frage zu stellen. Von entscheidender Bedeutung für die jüngsten Entwicklungen in allen Bundesländern ist vielmehr die türkische Innenpolitik nach dem gescheiterten Putsch 2016. Ein wichtiger Vertragspartner bei Islamverträgen ist die Türkisch-Islamische Union der Anstalt für Religion, kurz DITIB. Der Verband umfasst mehr als 900 Moscheen in Deutschland. Er wird vom Präsidium für Religionsangelegenheiten in der Türkei beherrscht, einer Einrichtung des türkischen Staates, die direkt dem Ministerpräsidenten unterstellt ist. Formal sind die DITIB -Landesverbände und der Bundesverband nach deutschem Recht zwar eigenständige juristische Personen. Doch deren Satzungen sichern der türkischen Religionsbehörde einen bestimmenden Einfluss.

Nun war der parastaatliche Charakter der DITIB allgemein bekannt. Die deutsche Religionspolitik hatte diese Eigenheit des Verbandes hingenommen, weil DITIB im Vergleich zu anderen Islamverbänden gut organisiert ist, recht professionell arbeitet und für eine moderate Lesart des Islam stand. Mit der Eskalation der Ereignisse in der Türkei, der Erosion der Demokratie und des Rechtsstaates, stellt sich nun die Frage, ob DITIB nicht neu, nicht kritischer bewertet werden muss. Unter anderem steht der Vorwurf im Raum, dass die türkische Regierung die ditib-Struktur bewusst dazu benutzt, Regimegegner zu identifizieren und zu bekämpfen. Etliche von der türkischen Religionsbehörde bezahlte, nach Deutschland entsandte Imame haben dem türkischen Staat offenbar Spitzeldienste geleistet. Die Generalbundesanwaltschaft ermittelt aufgrund des Verdachts der Spionage.

Das sind ernsthafte Anschuldigungen und die Vorgänge müssen minutiös aufgeklärt werden. Doch auf den ersten Blick haben sie wenig mit den bestehenden Verträgen zu tun. Hamburg war von der erwähnten Spitzelaffäre nicht unmittelbar betroffen. Der DITIB -Bundesverband wie die Landesverbände haben sich inzwischen vom übergriffigen Vorgehen der türkischen Religionsbehörde distanziert. Sind Verhandlungsabbruch und Kündigungsforderungen seitens der deutschen Politiker also nur einer zunehmend islamskeptischen Haltung in der deutschen Bevölkerung geschuldet? Werden die Islamverträge Opfer eines salonfähig gewordenen islamkritischen Populismus?

Ganz so einfach ist es aus rechtlicher Sicht nicht. Schließlich stellt das Grundgesetz gewisse Bedingungen auf, die erfüllt sein müssen, damit Staat und Religionsgruppierungen kooperieren können. So sollen Neutralität und Freiheitlichkeit unserer staatlichen Ordnung abgesichert werden. Dass DITIB eng mit dem türkischen Staat verbunden ist, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht für sich unschädlich. Das grundgesetzliche Verbot der Staatskirche richtet sich nur an die deutsche Staatsgewalt, nicht an fremde Staaten. Folgerichtig werden die dänische oder die anglikanische Kirche, beides klassische Staatskirchen, in Deutschland wie die evangelische oder katholische Kirche behandelt.

Zum Problem werden ausländische Staatsreligionen erst, wenn der dahinterstehende Staat seinerseits Menschenrechte verletzt, einen undemokratischen Charakter aufweist oder ein Religionsverständnis propagiert, dass mit der Menschenwürde aller unvereinbar ist. Denn das Grundgesetz stellt gewisse Schutzpflichten auf. Religionsunterricht, Körperschaftsstatus und die Mitwirkung in Rundfunkgremien bringen erhöhte gesellschaftliche Einwirkungsmöglichkeiten mit sich. Solche Machtpositionen darf der Staat religiösen Organisationen nur dann einräumen, wenn Demokratie und Menschenrechte dadurch nicht gefährdet werden. Nun bergen Staatsreligionen stets die Gefahr in sich, dass die Freiheitsrechte derjenigen Not leiden, die der Einflusssphäre des Staates unterliegen, ohne sich jedoch seiner Autorität in Religionsfragen unterwerfen zu wollen. Ausländische Staatskirchen kommen in Deutschland als Kooperationspartner deshalb nur in Betracht, wenn sie solchen Gefahren entgegenwirken. England oder Dänemark garantieren allen Bürgern ungeachtet der fortbestehenden Staatskirchen volle staatsbürgerliche Gleichheit und umfassende Religionsfreiheit. Wenn dagegen nun (auch nur halbwegs) vergleichbare Standards in der Türkei erodieren, hat das zwangsläufig Auswirkungen auf die Kooperationsfähigkeit der DITIB. Weil sie von der türkischen Religionsbehörde beherrscht wird, muss sich der Verband zu einem gewissen Grad auch Verhaltensweisen und Äußerungen des türkischen Staates zurechnen lassen. Wenn aus der Türkei entsandte Imame in Deutschland lebende Bürger denunzieren und hierdurch Leib, Leben und Freiheit gefährden, stellt das zwangsläufig auch die Kooperation des deutschen Staates mit der DITIB in Frage. Wenn Ankara Comics verbreitet, die den Märtyrertod verherrlichen, relativiert das die Beteuerungen der DITIB, man stehe für Toleranz und Friedfertigkeit.

Emanzipation von Ankara

In Reaktion auf solche Wendungen fordern deutsche Politiker nun, die DITIB müsse sich von Ankara ein stückweit emanzipieren. Das wirkt auf den ersten Blick wie ein unbotmäßiger Eingriff in die inneren Angelegenheiten einer Religionsgemeinschaft. Aus rechtlicher Sicht jedoch mahnt die Politik zu Recht einige Veränderungen in der Organisationsstruktur der DITIB an, damit der größte und wirkmächtigste Islamverband in Deutschland auch unter veränderten politischen Verhältnissen in der Türkei weiter Kooperationspartner des deutschen Staates bleiben kann.

Und wer weiß - vielleicht kommt es dann mittelfristig ja doch auch zu weiteren Vertragsschlüssen. Denn Ignoranz oder gar Ablehnung gegenüber den Muslimen in Deutschland sind keine sinnvollen religionspolitischen Antworten auf die Herausforderungen der Gegenwart. Wer undifferenziert islamfeindliche Stereotype bemüht, verletzt legitime Forderungen muslimischer Bürger nach Anerkennung und Gleichbehandlung und verschärft gerade bestehende Integrationsprobleme. Wer einen geschichtsbewussten, in der hiesigen politischen Kultur beheimateten Islam haben will, wird mittelfristig um weitere Islamverträge mit gehaltvollen rechtlichen Regelungen nicht herumkommen.

Hans Michael Heinig

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Foto: Daniel Moelle

Hans Michael Heinig

Hans Michael Heinig ist seit 2008 Professor für Öffentliches Recht und Kirchenrecht an der Universität Göttingen sowie Leiter des Kirchenrechtlichen Instituts der EKD.


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