Langlebiger als gedacht

Seit dem 19. Jahrhundert entschädigen manche Bundesländer die Kirchen für Enteignungen
Das 1803 säkularisierte Zisterzienserkloster Arnsburg bei Gießen beherbergt heute unter anderem Wohnungen und ein Hotel. Foto: picture-alliance
Das 1803 säkularisierte Zisterzienserkloster Arnsburg bei Gießen beherbergt heute unter anderem Wohnungen und ein Hotel. Foto: picture-alliance
Die Staatsleistungen sind wieder in der politischen Debatte. FDP-Politiker fordern, die Zahlungen des Staates an die Kirchen zu kürzen. Schon seit 1919 sollen sie abgelöst werden. Doch das würde den Staat Milliarden kosten, weiß Hans Michael Heinig, Staatsrechtslehrer in Göttingen und Leiter des Kirchenrechtlichen Instituts der EKD.

Lange waren sie vergessen, doch plötzlich wurden sie im vergangenen Jahr zum Sommerlochthema: die Staatsleistungen an die Kirchen. Seitdem köchelt das Thema weiter. Wolfgang Kubicki, Fraktionsvorsitzender der FDP in Schleswig-Holstein, trat die Debatte mit dem Vorschlag los, im Rahmen der allgemeinen Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung der Öffentlichen Hand auch Zuwendungen an die Kirchen zu kürzen. Doch der Staat kann nicht einfach beliebig den Geldhahn auf- und zudrehen, sondern muss sich an seit langem geltende Regeln halten.

Die Zahlungen des Staates an die Kirchen sind in sehr unterschiedliche Finanzregimes eingebunden, die jeweils ihrer eigenen Logik folgen. Drei Einnahmearten sind dabei zu unterscheiden: die Kirchensteuer, Zahlungen für Sozialleistungen von Diakonie und Caritas sowie Staatsleistungen. Die Kirchensteuer ist nichts anderes als ein Mitgliedsbeitrag in Steuerform, über deren Höhe die Kirche entscheidet. Der Staat hilft lediglich beim Einzug des Beitrags - und macht dabei ein gutes Geschäft. Denn er lässt sich die Mithilfe von den Kirchen mit bis zu vier Prozent des Steueraufkommens entlohnen.

Daneben profitieren Diakonie und Caritas von staatlichen Zuwendungen als Gegenleistung dafür, dass sie Aufgaben des Sozialstaates übernehmen. Und für die kirchliche Wohlfahrtspflege gelten die gleichen Bedingungen wie für andere gemeinnützige und kommerzielle Leistungserbringer. Kürzungen nur zu Lasten der Kirchen würden diese also diskriminieren. Sie könnten allenfalls für alle - kirchlichen wie nichtkirchlichen - Träger in gleicher Weise erfolgen, was politisch aber niemand will.

Bleiben die so genannten Staatsleistungen. Die sollten endlich abgelöst werden, forderte Kubicki. Und der Generalsekretär der FDP, Christian Lindner, machte sich wenig später diese Forderung zu Eigen. Im kirchlichen Milieu wurden diese Interventionen überwiegend als unfreundlicher Akt wahrgenommen. Doch so pauschal kann man das nicht sagen, denn die Verfassung selbst schreibt die Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen ausdrücklich vor. Die entsprechende Bestimmung stammt wie die meisten anderen zu den Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften aus der Weimarer Reichsverfassung von 1919 und wurde 1949 ins Grundgesetz übernommen. Was die FDP jedoch übersehen hat: Der Staat würde durch die Ablösung nicht sparen, sondern diese käme ihn erst einmal teuer zu stehen.

Negativbeispiel Frankreich

Die Weimarer Reichsverfassung schuf eine moderne Form der Trennung von Staat und Kirchen. Das Staatskirchentum sollte fortan der Vergangenheit angehören, ebenso das landesherrliche Kirchenregiment. Zugleich aber wollte man eine "schiedlich-friedliche Trennung" von Staat und Kirchen und keinen Kulturkampf. Allen Beteiligten stand Frankreich als Negativbeispiel vor Augen, das 1905 ein radikales, dezidiert gegen die Kirche gerichtetes Trennungsgesetz verabschiedet hatte. Die Weimarer Reichsverfassung wollte deshalb zwar die Trennung von Staat und Kirche grundsätzlich vollziehen, zugleich aber die Kirchen als Kulturfaktor würdigen, ihre öffentliche Wirksamkeit schützen und ihre finanzielle Lebensfähigkeit unberührt lassen.

Gemäß dieser Philosophie suchte die Weimarer Nationalversammlung auch eine Lösung für die überkommenen Staatsleistungen. Darunter versteht man nicht jedweden den Kirchen vom Staat gewährten finanziellen Vorteil, sondern die auf besonderen Rechtstiteln beruhende regelmäßig wiederkehrende Zahlungen des Staates an die Kirchen, die historisch durch den Gedanken des Ausgleichs für vorangegangene Enteignungen motiviert sind. Solche Staatsleistungen reichen weit in die Geschichte zurück. Und das macht sie im heutigen Recht ungewöhnlich.

Durch den langen Zeitablauf ist es schwer, ihre Herkunft detailliert zu rekonstruieren. Die bekannteste Säkularisation war der Reichsdeputationshauptschluss von 1803, bei dem weltliche Fürsten durch die Übertragung von ehemals kirchlichem Besitz für die Abtretung linksrheinischer Gebiete an Frankreich entschädigt wurden. Doch schon mit der Reformation setzte die Inanspruchnahme kirchlichen Vermögens durch die sich nun ausbildende moderne Staatsgewalt ein. Gleichsam im Gegenzug wurde die cura religionis, die Sorge des Landesherrn für seine Kirche, zur Staatsaufgabe. Dies prägte auch die Entwicklung der Staatsleistungen. Der Staat ging Zahlungsverpflichtungen ein, teils in unmittelbarem Zusammenhang mit einzelnen Enteignungsakten, teils aber auch in Anerkennung einer globalen finanziellen Verpflichtung gegenüber den Kirchen, nachdem er diese weitgehend vermögenslos gestellt hat­te. So ergänzte der preußische Staat im 19. Jahrhundert die landeskirchlichen Aufwendungen für eine einheitliche Pfarrbesoldung, nachdem sich das traditionelle Pfründesystem unter den Bedingungen einer modernen Verkehrswirtschaft zunehmend als unzureichend erwiesen hatte und die Pfarrer materielle Not litten.

Klassische Fürsorge

Mit der Gründung der Weimarer Republik wurde die Kirche von jeder staatlichen Bevormundung befreit. Staatskirchentum und landesherrliches Kirchenregiment fanden ein Ende, damit aber auch die klassische Fürsorge des Staates. Deshalb strebte die Weimarer Nationalversammlung eine finanzielle Entflechtung an. Zugleich sollten die Kirchen aber keinen Verlust erleiden. Das klingt nach der Quadratur des Kreises, war aber in der Theorie ganz einfach zu bewerkstelligen: Die Verfassungsgeber stellten sich nämlich vor, dass der Staat den Kirchen durch einmalige Zahlung den Aufbau eines Kapitalstocks er­möglichen würde, dessen Zinsertrag an die Stelle der bisherigen regelmäßigen Staats­leistungen träte. Genau das meint, rechtstechnisch, "Ablösung": Beendigung der wiederkehrenden Zahlungen durch einmalige Entschädigung.

Hauptschuldner der Staatsleistungen waren und sind die Länder. Doch diesen misstraute der Weimarer Verfassungsgeber in Kirchenfragen. Deshalb sollte das Reich als ehrlicher Makler allgemeine Grundsätze für die Ablösung aufstellen. Bis zum Erlass der Reichsgrundsätze waren die Länder der Verfassung wegen zur Weiterzahlung verpflichtet.

Da solche Grundsätze in der Folgezeit nie verabschiedet wurden, wirkt das Ablösegebot bis heute faktisch als Bestandsgarantie für Staatsleistungen. Und eine einseitige Ablösung durch die Länder wäre schlicht verfassungswidrig, erst recht natürlich die entschädigungslose Einstellung. Momentan sind deshalb nur Ablösungen im gegenseitigen Einvernehmen von Staat und Kirche zulässig. Das probate Instrument dafür wären Verträge zwischen Staat und Kirche. Vereinzelt ist es zu solchen Vereinbarungen gekommen. Doch zumeist belassen es die geltenden Staatskirchenverträge bei Regelungen zur Bündelung der verstreuten Rechtsgrundlagen zur Pauschalierung der Zahlungen und zum Ausgleich des inflationsbedingten Wert­verlustes. Sie haben damit angesichts der verworrenen Herkunftsgeschichte der überkommenen Staatsleistungen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geschaffen. Eine umfassende Ablösung im Sinne der Verfassung haben diese Verträge jedoch bislang nicht bewirkt.

Wer zu Verschwörungstheorien neigt, wird darin böse Absicht erkennen wollen. Kirchenkritiker prangern in diesem Sinne immer wieder an, dass es bislang nicht zur Ablösung der Staatsleistungen gekommen ist. Dabei ist die Ablösung in Wirklichkeit vor allem ein fiskalisches Problem. Gegenwärtig zahlt der Staat etwa 460 Millionen Euro an Staatsleistungen, wobei sich die Belastung für die einzelnen Bundesländer sehr unterschiedlich darstellt. Beide Kirchen sind im Schnitt zu gleichen Teilen begünstigt. Gemessen an den Gesamtausgaben des Staates und den Gesamteinnahmen der Kirche sind 460 Millionen Euro eine marginale Größe. Sie machen weniger als 3 Prozent der kirchlichen Einnahmen aus; pro Kirchenmitglied wendet der Staat damit weniger als zehn Euro auf.

Ablösung kostet 12 Milliarden Euro

460 Millionen Euro sind zugleich aber eine gewaltige Summe, wenn es um die Ablösung geht. Experten gehen davon aus, dass man, um diese Summe als Ertrag zu erwirtschaften, einen Kapitalstock in Höhe der jährlichen Zahlungen mal Faktor 25 bräuchte. Das würde etwa zwölf Milliarden Euro ausmachen, die zusätzlich zu den laufenden Ausgaben seitens der Länder zu mobilisieren wären - politisch eine Mission impossible.

Deshalb finden sich vereinzelt Stimmen, die die bisherigen Zahlungen auf die Ablösungssumme anrechnen wollen. Die Säkularisation von Kirchengut liege weit zurück und sei durch die langjährigen Zahlungen schon heute überkompensiert, ist zu hören. Doch diese Argumentation geht fehl. Das wäre so, als ob man für seine Wohnung jahrelang Mie­te zahlt und bei einem späteren Kauf dann die Mietzahlungen angerechnet be­kommen wollte. Die laufenden Staatsleistungen sollten den Ertrag ersetzen, den die Kirchen aus enteignetem Vermögen erzielt hätten, nicht den Wert des Vermögens selbst. Deshalb spielt auch der Umstand sinkender Kirchenmitglieder aus verfassungsrechtlicher Sicht keine Rolle für die Höhe der Ablösungszahlung. Zudem kann man den Kirchen nicht vorhalten, dass es über all die Jahre nicht zu einer Ablösung gekommen ist. Adressat der Verfassungsbestimmung ist schließlich der Staat, nicht die Kirche. Die soll durch das Grundgesetz in ihrem Vermögensinteresse gerade geschützt werden.

Der Staat aber steckt in einem Dilemma, aus dem es keinen einfachen Ausweg gibt: Er ist an die Verfassung gebunden und muss sie ernstnehmen, er muss also eigentlich gegen Wertausgleich ablösen. Das droht ihn jedoch finanziell zu überfordern.

Gleichheitsgedanken stärken

Zugleich hat sich unser Staatsverständnis seit 1919 erheblich gewandelt. Der moderne Staat unterstützt in vielfältiger Weise gesellschaftliche Aktivitäten. Und er übernimmt als Sozial- und Kulturstaat Verantwortung. Da der religiös-weltanschaulich neutrale Staat für die Religionen seiner Bürger offen ist, darf er diese Verantwortung auch gegenüber Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften wahrnehmen. Die tradierten Staatsleistungen lassen sich so gesehen heute funktional als Subventionen zur Grundrechtsausübung der Bürger verstehen. In diesem Sinne wurden in jüngerer Zeit "Staatsleistungen" zugunsten der jüdischen Gemeinden in Deutschland neu begründet. Die Förderung durch den modernen Kulturstaat folgt freilich anderen Gesetzen als die Zahlung der überkommenen Staatsleistungen. Sie ist zweckgebunden und muss dem Gleichheitssatz entsprechen.

Ein pragmatischer Umgang mit der diffizilen Problematik der Staatsleistungen könnte nun darin liegen, wenn schon absehbar keine Ablösung gelingen wird, den Gleichheitsgedanken stärker als bislang zu berücksichtigen und ungeachtet der Unterschiede in der ­Begründung die Staatsleistungen ein stückweit als moderne Form der Religionsförderung zu begreifen. Der Staat müsste dann aber seine Förderpraxis über Kirchen und Synagogengemeinden hinaus auf andere Religionsgemeinschaften erweitern und mit diesen entsprechende Verträge schließen. Die Kirchen hingegen müssten mehr Flexibilität bei der Anpassung der Staatsleistungen zeigen und zustimmen, dass die Mitgliederentwicklung zu berücksichtigen ist. In Berlin kennt man eine solche Lösung schon. Sie entspräche zwar nicht dem Buchstaben, aber doch dem Geist der Verfassung.

Hans Michael Heinig

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Foto: Daniel Moelle

Hans Michael Heinig

Hans Michael Heinig ist seit 2008 Professor für Öffentliches Recht und Kirchenrecht an der Universität Göttingen sowie Leiter des Kirchenrechtlichen Instituts der EKD.


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