Dirk Niebel ist sein neues Amt nicht in die Wiege gelegt worden. Wie bekannt, trat er vor der letzten Bundestagswahl dafür ein, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) als eigenständiges Ressort zu schließen. Wegen der Arithmetik der Koalitionsverhandlungen kam es anders. Das ist eine ironische Pointe zur Geschichte dieses Ressorts; denn das Entwicklungsministerium verdankt seine Einrichtung eben jener Koalitionsarithmetik, die jetzt zu seiner Erhaltung führte. Es wurde 1960 nicht zuletzt deshalb als eigenständiges Ressort eingerichtet, weil für Walter Scheel (FDP) ein Ministerposten geschaffen werden musste. Nun wird es aus dem gleichen Grund gegen den ursprünglichen Willen seines neuen Leiters weitergeführt.

Als neuer Leiter des Ressorts sagt Dirk Niebel, Staaten haben keine Freunde, sondern Interessen. Und er bekennt sich dazu, die Entwicklungspolitik (EP) in den Dienst deutscher Interessen zu stellen. Das ist allerdings nicht so neu, wie es klingt. Die Frage nach der Bedeutung deutscher Interessen für die deutsche Entwicklungspolitik bewegt diese seit es sie gibt.

Gebot der kritischen Selbstprüfung

Trotzdem hat sie sich immer weiter professionalisiert, also ihr eigenes Bezugssystem für die Definition und Bearbeitung von Problemen geschaffen. Einer der "Profis" hat es einmal so ausgedrückt: Die Strategen reden, die Karawane zieht weiter. Dementsprechend könnte man sich mit einer andern Volksweisheit beruhigen: Es wird nichts so heiß gegessen wie gekocht. Das stimmt zwar - auch für die EP.

Dennoch wäre es nicht sehr hilfreich, sich zurückzulehnen, die Füße auf den Tisch zu legen und im erfahrungsgesättigten Vertrauen auf weiter fließende Mittel seinen eigenen Geschäften nachzugehen. Das BMZ besteht jetzt ein halbes Jahrhundert. Schon allein dieser Sachverhalt bietet reichlich Anlass, sich damit auseinanderzusetzen, wohin die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) steuert. Dabei geht es auch um das Gebot der kritischen Selbstüberprüfung. Diesem Gebot haben die Kirchen als erste Ausdruck verliehen, und zwar mit dem heute auch staatlicherseits anerkannten Grundsatz "Do no harm!". Was das heißt, steht immer wieder neu zur Debatte, zumal die Vermeidung von Schaden ja einer guten Sache dienen soll und nicht nur den Eigeninteressen einer wachsenden Entwicklungsindustrie.

Mit dem neuen Kurs des Ministers verbinden seine Befürworter drei Erwartungen. Erstens, die angestrebte Zusammenlegung von drei Durchführungsorganisationen der deutschen EZ (GTZ, InWent und DED) werde helfen, Reibungsverluste zu vermeiden; zweitens, an Stelle der "ideologischen Vorgaben" aus dem BMZ unter Heidemarie Wieczorek-Zeul, die die Arbeit oft behindert hätten, werde eine deutlichere Orientierung an den deutschen wirtschaftlichen Interessen treten; drittens, die EZ werde unter der neuen Leitung auch endlich zur Politik der "vernetzten Sicherheit" aufschließen und damit einer stärkeren zivil-militärischen Kooperation in den Entwicklungsländern nicht länger im Wege stehen. Diese Vorstellungen sollen im Folgenden ein wenig gegen den Strich gebürstet werden.

Was die erste Erwartung betrifft, so ist anzumerken, dass die gegenwärtige Organisation der deutschen EP Ergebnis eines Suchprozesses ist. Die EP ist eine post-koloniale Erfindung, für deren organisatorische Ausgestaltung es in den einzelnen Staaten unterschiedliche Lösungen gab. Deutschland ist zur Zeit eines der wenigen Länder, die noch ein eigenständiges Entwicklungsressort haben. Unter Ministerin Wieczorek-Zeul wurde eine Zusammenlegung von GTZ und Kreditanstalt für Wiederaufbau erwogen, dann aber aufgrund fachlicher Einwände und bürokratischer Eigeninteressen aufgegeben. Die von Minister Niebel betriebene Reorganisation knüpft also im Prinzip an Vorgaben an - dies umso mehr, als die GTZ ebenso wie InWent selbst schon das Ergebnis einer Zusammenlegung verschiedener Einrichtungen der EZ ist.

                                    Zusammenlegung bedeuted Zentralisierung

Dass spricht für das Argument, dass es um Effizienzsteigerung (und nicht um Parteipolitik) geht. Auch die evangelische Kirche nimmt für sich in Anspruch, mit der Zusammenlegung von Brot für die Welt und dem Evangelischem Entwicklungsdienst, der seinerseits das Ergebnis eines Zusammenschlusses von fünf Entwicklungseinrichtungen ist, die kirchliche Handlungsfähigkeit auf diesem Gebiet zu stärken.

Aber jede Zusammenlegung geht mit einer Zentralisierung der einschlägigen Entscheidungsprozesse ein­her. Für das BMZ schafft sie die Möglichkeit eines verstärkten Zugriffs der Leitung auf die bisherigen Einzelorganisationen. Das könnte gerade für die angestrebte inhaltliche Neuausrichtung der EZ von Bedeutung sein. Außerdem bedeutet vermehrte Handlungsfähigkeit auch eine größere Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den Partnern in den Entwicklungsländern.

Damit wird es noch schwieriger, den Partnern im Süden mehr Eigenverantwortung für die Lösung ihrer Probleme zuzugestehen, wie das im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD, Paris) unter dem Motto der „Ownership“ angestrebt wird. Die Partner sehen allein schon die Bemühungen um mehr Kohärenz in der EZ als eine ambivalente Angelegenheit: Einerseits könnte Doppelarbeit vermieden und die erdrückende Berichtspflicht der Partner eingeschränkt werden, andererseits wird eine Schwächung der Verhandlungsposition der Akteure im Süden befürchtet. Das ist ein Problem, mit dem auch die kirchlichen Einrichtungen konfrontiert sind und nach der Zusammenlegung von EED und Brot für die Welt verstärkt konfrontiert sein werden.

Je größer eine Organisation, desto stärker treten zudem bürokratische Eigeninteressen in Erscheinung und desto schwerer sind diese zu kontrollieren. Man kann gespannt sein, wie sich das auf den kürzlich erfolgten Zusammenschluss von hundert kirchlichen Entwicklungseinrichtungen aus Nord und Süd als "Act Alliance" auswirken wird.

     Konkurrenz und knappe Mittel

Damit zur zweiten Erwartung, der einer stärkeren Ausrichtung der deutschen EZ an wirtschaftlichen Interessen. Das Thema begleitet die EZ von Anfang an. Dabei hat nicht nur die staatliche, sondern auch die kirchliche EZ immer wieder selbst den Versuch unternommen, ihr politisches Gewicht und die Freigiebigkeit des Einzelnen mit dem Argument aufzuwerten und zu fördern, dass Entwicklung auch im Eigeninteresse der Geber liege. Der Theologieprofessor Helmut Gollwitzer sagte zur Eröffnung der ersten Fastenaktion von Brot für die Welt 1958: "Wenn wir nicht rechtzeitig durchgreifende Hilfe leisten, braut sich ein Unheil zusammen, das sich über unseren eigenen Köpfen entladen wird." Ähnlich hat Erhard Eppler stets vom "wohlverstandenen Eigeninteresse" der Geberländer gesprochen. In der staatlichen EZ ist das ein Standardargument, um in der Konkurrenz um knappe Mittel zu bestehen.

Die entscheidende Frage dabei ist, was unter "deutschen Interessen" verstanden wird. Sind es die Interessen einzelner Lobbys und wenn nicht, wie soll das gesamtwirtschaftliche Interesse an der EZ bestimmt werden? Wie soll mit Zielkonflikten umgegangen werden? Sollte es überhaupt um deutsche oder nicht vielmehr um europäische Interessen gehen oder müsste sich die gesamte Entwicklungspolitik nicht unabhängig von den jeweiligen Akteuren einzig und allein an den Interessen derjenigen orientieren, denen zu helfen sie beansprucht und die ihr deshalb zur Legitimation gegenüber einer demokratischen Öffentlichkeit verhelfen?

EZ ist mehr als Politik im wie auch immer definierten Eigeninteresse. Es geht bei ihr um die Förderung von Entwicklung, der auch die wirtschaftliche Zusammenarbeit dienen soll, und nicht um die Förderung der eigenen Wirtschaft. Es geht darüber hinaus aber auch um moralisches Handeln, dass sich der Armutsbekämpfung um der Armen willen und nicht um des eigenen Nutzens willen verschreibt.

In diesem Sinne hat Gollwitzer das Eigeninteresse an der Vermeidung von Unheil als "letztes", nicht als vorrangiges Argument angeführt: "Sollte unser Erbarmen zu schwach, unser Herz zu hart sein, dann sollte wenigsten unsere Vernunft" uns bewegen, den Armen zu helfen. In den Worten des Politikwissenschaftlers  Ulrich Willems in seiner grundlegenden Studie zu diesem Thema: "Entwicklungspolitik ist eines der wenigen Politikfelder, wo grundsätzlich zur Disposition steht, ob und in welchem Maße Interessen oder moralische Anliegen Ziel der Politik sein sollen."

                                                 Welche Rolle spielen
                                     die Bedürfnisse der Armen?

Die EZ kommt nicht darum herum, sich auch als Interessenpolitik zu verstehen. Das kann sie aber unbeschadet nur tun, wenn sie offen bleibt für die moralische Seite ihres Handelns, also zumindest für Fragen der Wirtschaftsethik, wenn schon nicht der Solidarität mit den Armen und dem Einschluss der Ausgeschlossenen. Das ist ein ständig wiederkehrendes Thema in der kirchlichen EZ, die von der "Option für die Armen spricht", bedeutet allerdings nicht, dass die kirchliche Praxis stets durch das darin zum Ausdruck kommende Anliegen bestimmt würde.

Im Koalitionsvertrag von 2009 heißt es: "In der Verfolgung der Ziele unserer Entwicklungspolitik kommen unsere Werte und Interessen gleichermaßen zum Ausdruck." Das wird im Sinne der Armutsbekämpfung, des Eintretens für eine gute Regierungsführung und der eigenverantwortlichen Selbsthilfe ausbuchstabiert. Worauf dieser Wertebezug aber in der Praxis hinausläuft, ist offen. Ob er die EZ auf bestimmte liberale Vorstellungen festlegt, die den ordnungspolitischen Handlungsspielraum der Entwicklungsländer erneut einengen würden, wird sehr genau zu beobachten sein, wobei auch die kirchlichen Einrichtungen als "watchdogs" ein wichtige Rolle spielen.

Im konkreten Fall kommt es darauf an, inwieweit Armutsbekämpfung primär in der Zuordnung zu konkreten deutschen Wirtschaftsinteressen und liberaler Ordnungspolitik erfolgt oder ob die Bedürfnisse der Armen im Vordergrund stehen. Die Frage ist besonders bei Zielkonflikten relevant. Dirk Niebel räumt ein, dass mit solchen Zielkonflikten zu rechnen ist.

Den vehementesten Widerspruch hat zweifellos die geplante engere Verzahnung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik hervorgerufen. Exerzierfeld dafür soll Afghanistan sein. Von der Sache her gibt es in dieser Hinsicht genügend Berührungspunkte; denn Krieg und andere Formen der Gewalt sind abgesehen von den unmittelbaren Leiden, die sie hervorbringen, schwerwiegende Entwicklungshemmnisse.

Umgekehrt verweisen Vertreter der Entwicklungspolitik auf eine signifikante Korrelation zwischen politischer und wirtschaftlicher Fehlentwicklung auf der einen Seite, dem Ausbruch von Gewalt auf der anderen. So gesehen spricht einiges für die pro-aktive Verknüpfung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, sofern mit Sicherheitspolitik die Einhegung und Überwindung von Gewalt gemeint ist.

               Sicherheit und Entwicklung

Diese Verknüpfung hat sich allerdings in der Praxis der vergangenen zwanzig Jahre als "Versicherheitlichung" der EZ vollzogen, das heißt als deren Einbeziehung in die militärische Sicherheitspolitik der Geberländer. Daran hat die EZ selbst mitgewirkt, hoffte sie doch, nach dem Ausbleiben der Friedensdividende (die das Ende des Ost-West-Konflikts hätte bringen sollen) zumindest eine Sicherheitsdividende einstreichen, also die eigenen Mittel unter Verweis auf die Sicherheitsrelevanz der EZ aufstocken zu können. Das ist teilweise zwar gelungen. Auf der anderen Seite bedient sich aber die militärische Sicherheitspolitik der von der EZ selbst betonten Sicherheitsrelevanz von Entwicklung, um sich als Teil einer vernetzten und erweiterten Sicherheitspolitik zu legitimieren.

Was Minister Niebel heute für Afghanistan vorschlägt, ist mehr als eine Zuspitzung dieser seit dem Ende des Ost-West-Konflikts andauernden Entwicklung. Die zivil-militärische Kooperation soll intensiviert und die staatliche EZ auf jene Bereiche konzentriert werden, in denen das Militär tätig ist. Die Tätigkeit nicht-staatlicher Hilfsorganisationen soll nur finanziert werden, soweit sie sich dem militärischen Engagement zuordnen lässt. Das würde im Ergebnis bedeuten, dass die EZ in Afghanistan der Eigenlogik des Militärischen folgt und nicht umgekehrt, wie ursprünglich geplant, als die International Security Assistance Force zum Schutz des Wiederaufbaus gegründet wurde. Daran ändert auch die Aufstockung der Mittel für die zivile Hilfe nicht viel.

Unter dem militärisch erzeugten Druck, die zivilen Mittel schnell abfließen zu lassen, werden in Afghanistan alle Kriterien über den Haufen geworfen, die als Kern vernünftiger EZ gelten (Verantwortliche Regierungsführung, Abbau von Korruption, faire Wahlen, keine Diskriminierung). Zwar kommt die offizielle Auswertung des ausländischen Engagements in Afghanistan, die das BMZ für die Zeit von 2005 bis 2009 hat anfertigen lassen, zu dem Ergebnis, dass die Mehrheit der Befragten Fortschritte in der Infrastrukturentwicklung des Landes sehen. Nach der Einschätzung der Befragten bringt das jedoch keine neuen Arbeitsplätze.

Auch ist das Vertrauen in die Gewährleistung von Sicherheit durch die ausländischen Streitkräfte in den vergangenen beiden Jahren rapide gesunken. Immer mehr Menschen fühlen sich durch die ausländischen Streitkräfte, die ihnen Schutz gewähren sollen, bedroht (Anstieg von 5 auf 30 Prozent). Wie Timothy Garden Ash kürzlich im Rückblick auf die Erfahrungen im Irak geschrieben hat, führen schwere Fehler zu lausigen Optionen. Das zeigt sich heute in Afghanistan. Die Frage ist, ob es gelingen wird, mit Blick auf die nächsten Krisenherde aus den schweren Fehlern zu lernen, die nicht nur im Irak, sondern erneut in Afghanistan gemacht worden sind. Die Politik gegenüber Afghanistan selbst liefert wenige Anhaltspunkte, auf die sich entsprechende Hoffnungen stützen könnten. Der von der Zivilgesellschaft betriebene Paradigmenwechsel von der militärischen zur zivilen Konfliktbearbeitung ist nicht in Sicht.

                                                         Wenig Orientierung

Zusammengefasst: Die geplante Reorganisation der deutschen EZ, ihre Ausrichtung auf deutsche Wirtschaftsinteressen und die Verknüpfung mit militärischer Sicherheitspolitik (im Sinne zivil-militärischer Kooperation) knüpfen allesamt an vorausgegangene Entwicklungen in der EZ an.

Neu sind die konkreten Akzentsetzungen, die aber wenig Orientierung für den Umgang mit den heute anstehenden Sachproblemen liefern: Wie wird mit den bisherigen Erfahrungen und der nun auch im Süden wachsenden Kritik an der EZ umgegangen; wie werden deutsche Interessen definiert; wie soll mit Zielkonflikten zwischen bürokratischen Eigeninteressen der Entwicklungseinrichtungen, deutschen Interessen und Interessen der Partner umgegangen werden; wie verhält es sich in dieser Hinsicht mit dem Wertebezug der EZ, von dem der Koalitionsvertrag spricht. Ist das nur eine Floskel oder verweist er auf ein ordnungspolitisches Projekt, wenn letzteres der Fall ist, was bedeutet ein solche Projekt für die "Ownership" der Partner, zu der sich alle Geberländer bekennen?

Und schließlich: wird ernsthaft an einem Paradigmenwechsel in der Sicherheitspolitik gearbeitet (Vorrang für die zivile Konfliktbearbeitung) oder wird der Aktionsplan zur zivilen Krisenprävention von 2004 weiterhin ein Randdasein führen und solange vor sich hindümpeln, bis man vergessen haben wird, dass es ihn gibt? Die Einrichtung eines Unterausschusses für zivile Krisenprävention im Bundestag lässt hoffen, dass es anders kommen könnte.

Wenn aber die Mütze des Ministers für eine Kompetenzvermutung zugunsten militärischen Handelns steht, wird man sich gleich auf die alten Fehler in jedem neuen Konflikt einstellen müssen. Es ist schon merkwürdig: Je mehr die Militärs selbst darauf beharren, dass es für die großen Konflikte unserer Zeit keine militärischen Lösungen gibt, desto mehr scheint sich die Politik auf eben solche Lösungen zu versteifen. Die zivile Krisenprävention darf nicht als Camouflage für solche Neigungen dienen. Sonst wäre Niebels Mütze eher eine Tarnkappe.

Professor ­Lothar Brock ist Politikwissen­schaftler in Frankfurt am Main und Vorsitzender der EKD-Kammer für Umwelt und Entwicklung.

Erschienen in zeitzeichen Juni 06/2010.